II GSK 131/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 316/12 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. zdanie odrębne Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. o sygn. III SA/Wr 316/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę M. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji prawidłowo orzekły o odmowie przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz o nałożeniu sankcji. Skarżąca nie wypełniła bowiem warunku określonego w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), tj. w dniu 31 maja 2010 r. nie posiadała (nie była faktycznym użytkownikiem) gruntów rolnych, w stosunku do których ubiegała się o płatności. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, zaś postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami proceduralnymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ze szczególną regulacją zawartą w przepisach art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z ustaleń organów wynika, że na działce nr 1237/4 uprawiany był rzepak ozimy, jednak strona nie wykonywała na tej działce w 2010 r. żadnych zabiegów agrotechnicznych ani nie zebrała plonów. Nie wiedziała, kto obsiał działkę i zebrał plon. Nie ponosiła także kosztów użytkowania rolniczego ziemi, a jedynie jako właściciel opłacała podatek rolny. Zdaniem Sądu, wobec braku definicji posiadania w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy posiłkować się definicją tego pojęcia, zawartą w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów. I tak, w ocenie Sądu I instancji, pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Na gruncie tej ustawy, posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru sporadycznego bądź ograniczać się jedynie do ponoszenia wydatków w postaci opłacenia podatku rolnego. Z przyczyn powyższych złożona skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożyła M. G. Domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w związku z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) oraz naruszenie przepisów postępowania, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, okoliczność posiadania (w rozumieniu cywilnoprawnym) przez skarżącą nieruchomości w dniu 31 maja 2010 r. nie może budzić wątpliwości. Skarżąca sprawowała bowiem pieczę nad działką, odwiedzając ją regularnie i doglądając uprawy. Manifestowała fakt posiadania działki, m.in. poprzez wystawienie tablicy wzywającej osobę, która uprzednio zasiała rzepak, do kontaktu z obecnym właścicielem i posiadaczem. Ponadto, skarżąca efektywnie (rzeczywiście) w sensie gospodarczym korzystała z gruntów, czyli faktycznie je użytkowała. Mianowicie, pozostawiła już istniejącą uprawę (w chwili zakupu działki) celem jej wzrostu i zebrania w przyszłości plonu. To skarżąca zadecydowała o dalszym profilu uprawy i jej trwaniu. Nie przeprowadzała zabiegów agrotechnicznych, bowiem stan upraw tego nie wymagał. Opłaciła podatek rolny od przedmiotowej nieruchomości za 2010 rok. Zdaniem kasatora, fakt zawłaszczenia jej plonów przez osoby trzecie nie może decydować o pozbawieniu skarżącej przymiotu efektywnego użytkownika gruntów rolnych. Ocena dowodów została zatem przeprowadzona z naruszeniem prawa. Zarzuty złożonej skargi kasacyjnej są uzasadnione, a wyrok Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z prawem, o którym mowa w podanych zarzutach. Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy a zarzuty złożonej skargi kasacyjnej uzasadnione. Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Przystępując do oceny zarzutów w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, autor skargi kasacyjnej powołał art. 151, 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ a także art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy podkreślić, że naruszenie art. 151 i 135 zostało zgłoszone w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, a istota ich zmierza do wykazania braku podstawy do oddalenia skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy należało wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Chodzi zatem o głębokość orzekania określoną przez art. 135. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Użyty w przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie wyznacza zatem przedmiotowy zakres orzekania sądu I instancji. Ocena ta nie dotyczy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku z przyjętą w art. 183 § 1 ustawy wyżej cytowanej - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadą związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. O ile kasator odwołał się do tego przepisu, to poza wymienioną podstawą nie wskazał żadnej argumentacji w kierunku wykazania na czym naruszenie tego przepisu polegało. Brak uzasadnienia w tym zakresie powoduje, że Sąd II instancji nie jest uprawniony do dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną jej podstaw. Wykładnia zakresu i kierunku zaskarżenia nie jest dopuszczalna. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego też powodu należało zarzut ten potraktować jako pozbawiony podstaw. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro przepis ten nie został powiązany z przepisami ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc nie powołano żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z art. 176 ustawy, gdyż jak wyżej stwierdzono, nie wskazano konkretnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także nie wskazały konkretnego przepisu postępowania. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych stanowiłoby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to już wyżej wywiedziono przy ocenie poprzedniego zarzutu. Powody te sprawiają, że zarzut ten także należało potraktować jako pozbawiony podstaw. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zaliczony przez kasatora do zarzutów procesowych. Sąd I instancji także odniósł się do tego przepisu, przyjmując, że prowadzone postępowanie nie naruszyło zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz regulacji szczególnej zawartej w tym przepisie. Brak powiązania naruszeń tego przepisu z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także uniemożliwia ustosunkowanie się przez Sąd II instancji. O ile kasator nie podzielał ocen Sądu I instancji, to należało wskazać jakie podstawy prawne i z jakiego powodu naruszają ocenę dokonaną przez ten Sąd i jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazały jednak konkretnego przepisu postępowania. Wyszukiwanie samodzielne uchybień procesowych stanowiłoby także dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to już wskazano w zarzutach wyżej wymienionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia prawa materialnego. Brak skutecznie zakwestionowania stanu faktycznego upoważniał Sąd I instancji do zastosowania zakwestionowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w związku z art. 336 Kodeksu cywilnego. Istota regulacji zawartej w tych przepisach wskazuje, że pojęcie posiadania gruntów rolnych należy wykładać jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Chodzi zatem o rzeczywiste użytkowanie a nie tylko posiadanie formalne, co do których wnioskuje się dopłaty. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty. Decyduje zatem jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony. Ograniczenie się jedynie do ponoszenia wydatków w postaci opłacania podatku rolnego, wymogu tego nie spełnia. Stanowisko zatem Sądu I instancji akceptujące odmowę było w pełni uzasadnione i zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu nie jest uzasadniony. Argumentacja kasatora w zakresie niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie wskazuje na czym to polega, stanowi jedynie polemikę z ustaleniami i oceną przyjętą przez Sąd I instancji kogo w stanie faktycznym sprawy należało przyjąć za posiadacza w rozumieniu tego przepisu. W sytuacji gdy pojęcie posiadania w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, to niewątpliwie wykładnia celowościowa, uwzględniająca krajowe i wspólnotowe przepisy dotyczące płatności do gruntów rolnych, upoważniała przyjęcie faktycznego użytkowania gruntów rolnych. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego taką wykładnię przyjęło. Nie ma tam mowy o władztwie faktycznym jako stanem trwałym, do którego odwołał się kasator. Oznacza to, że odwoływanie się do przepisu kodeksu cywilnego nie było błędem i nie można z tego powodu zarzucić, że odwołanie się do art. 336 Kodeksu cywilnego było nieuzasadnione. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego akceptując pogląd, że skoro skarżąca nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do dopłat, to nie służyło jej prawo do tych dopłat. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.