IV SA/Po 492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski /spr./ WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny technicznej robót ziemnych, oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB albo organ I instancji), na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał E. Sz. i M. Sz. (dalej Właściciele nieruchomości) zamieszkałym w P. na Os. Cz. [...],[...] P., przedstawić ocenę techniczną robót ziemnych wykonanych na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. T. D. w P. w zakresie stateczności skarpy i wpływu wykonanych robót ziemnych na bezpieczeństwo pobliskich obiektów włączając budynek mieszkalny położony na dz. nr [...] wraz z drogą dojazdową w terminie do [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dnia [...] sierpnia 2011 r. na działce nr [...] przeprowadzono kontrolę w zakresie prowadzonych robót ziemnych pod względem bezpieczeństwa sąsiedniego budynku na dz. nr [...], jak i osób postronnych. Kontrola ta nasunęła uzasadnione wątpliwości związane z jakością zastosowanego materiału (gruntu) do odbudowy uprzednio wykonanej skarpy, jak i jakości wykonanych robót podczas jego zagęszczania, co może mieć decydujący wpływ na bezpieczeństwo pobliskich obiektów włączając budynek mieszkalny położony na dz. nr 32/2 wraz z drogą dojazdową. W związku z tym zaistniała konieczność wykonania badań gruntowych i dokonania oceny określonej w nałożonym obowiązku celem wyjaśnienia wątpliwości (k. 76 akt PINB). Zażalenie na postanowienie z [...] marca 2012 r. pismem z [...] kwietnia 2012 r. wniósł S. W. (dalej Odwołujący), zaskarżając to postanowienie w całości i zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez niezastosowanie art. 84 § 1 kpa. Odwołujący wniósł o zmianę postanowienia z [...] marca 2012 r. i nakazanie PINB powołanie niezależnego biegłego na okoliczność oceny technicznej robót ziemnych wykonanych na działce nr [...] w zakresie stateczności skarpy i wpływu wykonanych robót ziemnych na bezpieczeństwo pobliskich obiektów włączając budynek mieszkalny położony na działce nr [...] wraz z drogą dojazdową. Kosztami sporządzenia opinii winni zostać obciążeni Właściciele nieruchomości. W uzasadnieniu Odwołujący wskazał, że w sprawach, w których celem postępowania jest zbadanie prawidłowości podejmowanych działań jednej ze stron, organ administracji publicznej nie powinien powierzać stronom postępowania wykonania ekspertyz, czy też sporządzenia opinii we własnym zakresie. PINB powierzając Właścicielom nieruchomości obowiązek sporządzenia ekspertyzy nie wziął pod uwagę, że zostanie ona wykonana na Ich zamówienie, a tym samym będzie opinią prywatną, która nie powinna mieć decydującego znaczenia dla organu wydającego decyzję. Wykonanie opinii na zamówienie jednej ze stron może podważać jej wiarygodność. Poza tym, biegły sporządzając opinię na rzecz właścicieli nieruchomości nie będzie miał dostępu do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach PINB. W niniejszej sprawie PINB winien zastosować art. 84 § 1 kpa, a nie bazować na prywatnej opinii wykonanej na zamówienie Właścicieli nieruchomości (k. 12-9 WWINB). Postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2012 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu WWINB podzielił zasadność nałożenia przez organ I instancji na Właścicieli nieruchomości obowiązku przedstawienia oceny technicznej robót ziemnych wykonanych na działce nr [...], z uwagi na konieczność przeprowadzenia specjalistycznych badań gruntu, jak i dokonania obliczeń mających na celu ustalenie, czy skarpa wzmocniona nawiezionymi gruntami jest stabilna. Ustosunkowując się do argumentów Odwołującego WWINB wyjaśnił, że art. 81c ust. 2 pr.bud. w zakresie postępowania dowodowego stanowi regulację szczególną w stosunku do kpa. Ekspertyzy i oceny techniczne sporządzone na podstawie tego przepisu wykonywane są przez osoby posiadające stosowne wiadomości specjalne o których mowa w art. 84 § 1 kpa, przez co korzystają z walorów przynależnych opiniom biegłych. Osoby sporządzające opinie i ekspertyzy muszą mieć odpowiednie uprawnienia i zostać wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i to one odpowiadają za rzetelność sporządzonych przez siebie opinii i ekspertyz. Opinia wykonana na podstawie art. 81c ust. 2 pr.bud. nie ma dla organu charakteru wiążącego. Organ winien ją ocenić przed wydaniem rozstrzygnięcia. Organ II instancji przytoczył jednocześnie art. 81c ust. 4 pr.bud. z którego wynika, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz, właściwy organ może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (k.24-23 akt WWINB). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na postanowienie WWINB z [...] maja 2012 r. pismem z [...] czerwca 2012 r. wytoczył S. W. zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 pr.bud. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy prace ziemne zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia budowlanego na ich przeprowadzenie oraz naruszenie art. 84 § 1 kpa przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z [...] maja 2012 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący zauważył, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę tego, że prace przeprowadzone przez Właścicieli nieruchomości w zakresie robót ziemnych zostały wykonane bez wymaganego do ich przeprowadzenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 81c ust. 2 pr.bud. Skarżący podkreślił, że w sprawach w których celem postępowania jest zbadanie prawidłowości podejmowanych działań przez jedną ze stron, organ administracji nie powinien powierzać stronom postępowania wykonania ekspertyz, czy też sporządzenia opinii we własnym zakresie. PINB powierzając właścicielom nieruchomości obowiązek sporządzenia ekspertyzy nie wziął pod uwagę, że zostanie ona wykonana na ich zamówienie, a tym samym będzie opinią prywatną, która nie powinna mieć decydującego znaczenia dla organu wydającego decyzję. Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że cała dokumentacja dotycząca prowadzonych przez właścicieli nieruchomości robót budowlanych znajduje się w aktach sprawy zgromadzonych przez PINB. Biegły wykonujący prywatną opinię na rzecz właścicieli nieruchomości nie będzie miał dostępu do tych wszystkich dokumentów (k. 4-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2012 r. nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z [...] maja 2012 r. (k. 10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszej sprawie było postanowienie z [...] maja 2012 r. i poprzedzające jego wydanie czynności procesowe, których przedmiotem było nałożenie na Właścicieli nieruchomości obowiązku przedstawienia oceny technicznej robót ziemnych wykonanych na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. T. D. w P. w zakresie stateczności skarpy i wpływu wykonanych robót ziemnych na bezpieczeństwo pobliskich obiektów budowlanych, w tym również budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...], której właścicielem jest Skarżący. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Sąd miał na względzie, że postanowienie w przedmiocie nałożenia na właścicieli nieruchomości powyżej opisanego obowiązku wydane zostało w sprawie oceny zgodności z normami techniczno-budowlanymi robót ziemnych związanych z budową budynku jednorodzinnego na działce o nr [...]. Roboty te prowadzone są na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], udzielającej właścicielom nieruchomości pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce położonej w P. przy ul. T. D., gmina Pobiedziska, na działce nr [...] (k. 42 akt PINB). Decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], PINB na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe (k. 50 akt PINB). Decyzją WWINB z [...] grudnia 2011 r. nr [...], organ II instancji uchylił zaskarżona decyzję PINB z [...] października 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 61-60 akt PINB). Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...], PINB nakazał właścicielom nieruchomości przedstawienie oceny technicznej robót ziemnych wykonanych na działce o nr ewid. [...] w zakresie stateczności skarpy i wpływu wykonanych robót ziemnych na bezpieczeństwo pobliskich obiektów włączając budynek mieszkalny położony na dz. nr [...] wraz z drogą dojazdową. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie PINB wydał postanowienie z [...] marca 2012 r., które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym do WSA postanowieniem WWINB z [...] maja 2012 r. Podstawą prawną zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia był art. 81c ust. 2 pr.bud., który upoważnia m. in. organy nadzoru budowlanego na wypadek powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego do nałożenia w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nałożenie na określony podmiot obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na zasadzie art. 81c ust. 2 pr.bud. znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ administracji uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi zostać oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (wyrok NSA z: 12.5.2011 r., II OSK 865/10, Lex nr 1081935; 07.6.2011 r., II OSK 486/10, Lex nr 992591). W uzasadnieniu postanowienia z 26 marca 2012 r. PINB prawidłowo wyjaśnił, że w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości związane z jakością zastosowanego materiału (gruntu) do odbudowy uprzednio wykonanej skarpy, jak i jakości wykonanych robót podczas jego zagęszczania, co może mieć decydujący wpływ na bezpieczeństwo pobliskich obiektów budowlanych. Właściwe organy mogą zażądać określonych ocen technicznych i ekspertyz zarówno w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, jak i niezależnie od niego. Postanowienie wydawane w oparciu o art. 81c ust. 2 pr.bud. ma charakter dowodowy, mając na celu wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 12.10.2006 r., II OSK 1192/05, Lex nr 289261). Innymi słowy, w postanowieniu tym organ nie rozstrzyga istoty rozpoznawanej sprawy, tylko podejmuje czynność procesową zmierzającą do ustalenia wszystkich istotnych z punktu widzenia znajdujących zastosowanie w danej sprawie norm prawa budowlanego okoliczności. W art. 81c ust. 2 pr.bud. ustawodawca w wyraźny sposób określił krąg podmiotów na które może zostać nałożony obowiązek przedstawienia oceny technicznej albo ekspertyzy. Wobec jednoznacznego określenia kręgu podmiotów jako nieuprawniony należało ocenić zarzut Skarżącego kwestionujący nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej robót ziemnych na Właścicieli nieruchomości, skoro o tych właśnie podmiotach ustawodawca stanowi w art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 pr.bud. W doktrynie i w orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że uprawnienie organów administracji do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz przypomina przewidziany w kpa dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), jednakże istotnie się od niego różni. Niemniej podobieństwo, w szczególności funkcji jest na tyle duże, że niedopuszczalne jest, by to strona postępowania, posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane mogła sporządzić we własnej sprawie wymagane przez organ nadzoru budowlanego opracowanie (Z. Kostka, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 657-658, uw. 9). Obowiązek dostarczenia przez Właścicieli nieruchomości oceny technicznej wykonanych robót ziemnych sprowadza się do powinności przedstawienia fachowej, specjalistycznej opinii, która umożliwi właściwemu organowi na rozstrzygnięcie meritum sprawy. Nie oznacza to jednak, że opinia ta będzie wiążąca dla PINB w tym sensie, że organ ten będzie związany jej treścią. Wprost przeciwnie, organ I instancji w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne i własną wiedzę obowiązany jest do dokonania samodzielnej weryfikacji rzetelności oraz spójności sporządzonej opinii i do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stateczności skarpy i wpływu wykonanych robót ziemnych na bezpieczeństwo pobliskich obiektów budowlanych, w tym także budynku mieszkalnego należącego do Skarżącego (odpowiednio - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07.10.2010 r., II SA/Po 392/10, Lex nr 754397). Pośrednim tego dowodem jest brzmienie art. 81c ust. 4 pr.bud. z którego należy wyprowadzić wniosek, że zarówno niedostarczenie żądanych ocen lub ekspertyz w wyznaczonym terminie, jak i przedłożenie ekspertyzy niedostatecznie wyjaśniającej sprawę, obliguje właściwy organ do samodzielnego zlecenia wykonania opinii albo wykonania dodatkowych ocen na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W ocenie Sądu, niezasadnym jest dopatrywanie się przez Skarżącego jakiegokolwiek braku obiektywizmu po stronie podmiotu sporządzającego opinię tylko z tego powodu, że obowiązek jej przedłożenia został nałożony na Właścicieli nieruchomości. Opinia każdorazowo pozostaje przedmiotem krytycznej oceny właściwego organu administracji, a zawarte jej wnioski pozostają weryfikowalne w oparciu o dostępną wiedzę. Na straży rzetelności ekspertyzy rzeczoznawcy, nie będące biegłym, powołanym przez organ, stoi także prawo karne. W doktrynie trafnie wskazuje się, że osoba posiadająca wiadomości specjalne i sporządzająca ekspertyzy dla celów zarobkowych ponosi odpowiedzialność karną za swoją opinię niezależnie od tego, czy została jej zlecona jako biegłemu czy prywatnemu specjaliście. W tym drugim przypadku może ponosić odpowiedzialność za oszustwo z art. 286 § 1 kk, polegające na wprowadzeniu organu procesowego w błąd co do zakresu wykonanej ekspertyzy i wyłudzenie za nią niezależnej zapłaty, a w razie złożenia przez oskarżonego, niedziałającego w charakterze biegłego, nieprawdziwych zeznań mających służyć za dowód w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy, grozi odpowiedzialność z art. 233 § 1 kk (odpowiednio – A. Kiełtyka, Glosa do wyroku SN z 27.4.2009 r., V KK 379/08, Krakowskie Zeszyty Sądowe 9/2009, poz. 37; J. Turek, Przyrzeczenie biegłego, Mo. Pr. 13/2012/ s. 710). W ocenie Sądu za niezasadny należało uznać zarzut prowadzenia przez Właścicieli nieruchomości robót ziemnych bez pozwolenia na budowę. Roboty budowlane prowadzone były przez Właścicieli nieruchomości na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2010 r. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W sprawie nie wydano postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Faktu tego nie zmienia oświadczenie podpisane przez kierownika robót dnia [...] sierpnia 2011 r. zgodnie z którym ze względu na warunki gruntowe wystąpiono o zmianę pozwolenia na budowę. W aktach kontrolowanej sprawy brak wniosku Właścicieli nieruchomości będących jednocześnie inwestorami, z którego wynikałoby, że wystąpili oni o zmianę pozwolenia na budowę. Z samego projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że uwzględnione w nim zostało występowanie w północnej części działki gruntów nasypowych (nasypy niebudowlane) i rodzimych organicznych nieskalistych (torfy i namuły) oraz gruntów mineralnych niespoistych w postaci piasków o różnej granulacji i pospółki. W ramach sformułowanych uwag znalazło się również twierdzenie, że w miejscu występowania nasypów niebudowlanych i organicznych należy wymienić całe podłoże gruntowe przez wykonanie nasypu z pospółki piaskowej zagęszczonej (k. 41 akt PINB). Prawidłowość wykonania tych prac winna zostać poddana weryfikacji przez organ I instancji w ramach merytorycznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. poz. 1101) oddalił skargę.