I SA/Lu 714/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca),, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Referent Paulina Zając, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi P. M. L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie zlecenia rekwizycyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz P. M. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Lu 714/12 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 17 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej – u.p.e.a.), Dyrektor Izby Skarbowej w L. (dalej – DIS) po rozpatrzeniu zażalenia Prezydanta Miasta L. (dalej – PML) na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L (dalej – NUS) z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie przesłanego zlecenia rekwizycyjnego dotyczącego szeregu tytułów wykonawczych wystawionych na "A" Spółka z o.o. w L. (dalej – zobowiązana), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2012 r. na podstawie art. 22 § 2 i 3 oraz art. 31 § 1 u.p.e.a., PML zlecił NUS wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątkowych zobowiązanej, znajdujących się na terenie działania NUS na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Pismem z dnia 27 marca 2012 r. NUS zwrócił PML przedmiotowe tytuły wykonawcze z informacją, iż staje się on organem rekwizycyjnym tylko wówczas, gdy prowadzenie egzekucji zleci mu inny Naczelnik Urzędu Skarbowego. Pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. PML ponownie przekazał zlecenie rekwizycyjne dotyczące zobowiązanej, wskazując iż NUS prawidłowo został wskazany jako organ rekwizycyjny. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. NUS odmówił wszczęcia postępowania na podstawie przesłanego zlecenia rekwizycyjnego dotyczącego zobowiązanej i obejmującego przekazane tytuły wykonawcze. Na postanowienie to PML złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez NUS a to w związku z niewłaściwą interpretacją, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz niewłaściwą interpretację art. 1a pkt 8 w związku z art. 31 § 1 u.p.e.a. PML stwierdził, że nie wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie w ramach własnego prowadzonego postępowania administracyjnego zlecił na podstawie art. 22 § 2 i 3 oraz art. 31 § 1 u.p.e.a. wykonanie czynności rekwizycyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanej znajdujących się na terenie działania NUS. Zdaniem żalącego się, jeżeli NUS uznał brak właściwości rzeczowej, to winien na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać sprawę do organu właściwego a nie odmawiać wszczęcia postępowania. Zresztą, w ocenie PML, taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Z art. 19 u.p.e.a. wynika bowiem, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego posiada właściwość rzeczową ogólną do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Właściwy organ gminy o statusie miasta - Prezydent Miasta jest również organem egzekucyjnym egzekwującym należności pieniężne, które ustala, określa i pobiera. Uwzględniając art. 22 u.p.e.a. Prezydent Miasta egzekwuje od dłużników, których miejsce zamieszkania mieści się na terenie gminy. Jednak w sytuacji, gdy dochodzona jest należność którą ustala, określa i pobiera Prezydent Miasta, ale dotyczy osoby zamieszkałej poza terenem jego działania, tytuły wykonawcze kierowane są zgodnie z ogólną właściwością rzeczową do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Na potwierdzenie przytoczonej argumentacji MPL powołał odpowiedź Ministerstwa Finansów z dnia 23 marca 2010 r. na interpelację nr 14630 w sprawie problemów wynikających z interpretacji przepisów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu sprawy DIS uznał, że zażalenie nie jest zasadne. W pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a k.p.a.). Odnosząc się do "zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" DIS wskazał, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Inaczej mówiąc, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, które uniemożliwiają prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny lub w przypadku braku w przepisach podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Dalej DIS stwierdził, że przepisy prawa wykluczają możliwość wykonania zlecenia rekwizycyjnego przez NUS w sytuacji, gdy z takim wnioskiem wystąpi inny organ egzekucyjny. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znajdujących się na terenie działania tego organu. Stosownie zaś do art. 1a pkt 8 u.p.e.a., organem rekwizycyjnym jest organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej co organ egzekucyjny prowadzący egzekucję, któremu organ egzekucyjny zlecił wykonanie czynności egzekucyjnych. Z powyższych regulacji wynika, że w tej sprawie brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania przez NUS w przedmiocie zlecenia rekwizycyjnego PML. DIS nie zgodził sie także z zarzutem PML, iż nie wnosił on o wszczęcie postępowania administracyjnego a jedynie w ramach własnego prowadzonego postępowania zlecił na podstawie art. 22 § 2 i 3 oraz art. 31 § 1 u.p.e.a. wykonanie czynności rekwizycyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanej znajdujących się na terenie działania NUS. W jego ocenie, wobec przepisów u.p.e.a., w tym art. 18, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., wykonywanie czynności rekwizycyjnych przez jeden organ na rzecz drugiego organu egzekucyjnego jest dokonywane w ramach postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie m. in. art. 61 i art. 61a k.p.a. DIS dodał, że właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych nie należy mylić z ich właściwością miejscową, uregulowaną w art. 22 u.p.e.a. Z art. 1a pkt 8 w związku z art. 31 § 1 u.p.e.a. wynika, iż organem rekwizycyjnym jest organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej co organ egzekucyjny zlecający wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątkowych zobowiązanego znajdujących się na terenie działania tego pierwszego. NUS pomimo iż jest właściwy miejscowo, nie jest organem właściwym rzeczowo do wykonania przedmiotowego zlecenia rekwizycyjnego. Nie może mieć również zastosowania w niniejszej sprawie art. 65 k.p.a., gdyż nie istnieje organ o tej samej właściwości rzeczowej co PML, który mógłby wykonać przedmiotowe zlecenie rekwizycyjne. Kończąc DIS wskazał, że skoro przepisy prawa nie przewidują możliwości kierowania przez Prezydenta Miasta zlecenia rekwizycyjnego do Naczelnika Urzędu Skarbowego a NUS jest organem właściwym w przypadku egzekucji wszystkich świadczeń pieniężnych, PML winien rozważyć możliwość zastosowania trybu uregulowanego w § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), tj. przekazania całego postępowania egzekucyjnego Naczelnikowi Urzędu Skarbowego właściwemu miejscowo na podstawie art. 22 § 2 lub § 3 u.p.e.a. DIS uznał także, że dla rozpatrywanej sprawy odpowiedź Ministerstwa Finansów z dnia 23 marca 2010 r. na interpelację w sprawie problemów wynikających z interpretacji przepisów dotyczących prowadzenia postępowań egzekucyjnych w sytuacji istnienia przepisów prawa uniemożliwiających wszczęcie postępowania w sprawie zlecenia rekwizycyjnego jest bez znaczenia. Na powyższe postanowienie PML reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wniósł o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia NUS z dnia [...] a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 1a pkt 8 w związku z art. 31 § 1 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż NUS może być organem rekwizycyjnym tylko w postępowaniu prowadzonym przez innego Naczelnika Urzędu Skarbowego, w sytuacji gdy z powołanych przepisów wniosek taki nie wynika, 2) naruszenie art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy powodują konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne, w toku którego przeprowadza się zleconą rekwizycją egzekucję, już zostało wszczęte przez organ egzekucyjny - PML a zlecona rekwizycja stanowi czynność materialno-techniczną przeprowadzaną w toku postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że zgodnie z art. 31 u.p.e.a. organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znajdujących się na terenie działania tego organu a organ rekwizycyjny wykonuje prawa i obowiązki organu egzekucyjnego w zakresie zleconych czynności egzekucyjnych. Zgodnie natomiast z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Czynności egzekucyjne podejmowane są zarówno w toku postępowania egzekucyjnego jak i samej egzekucji. Z art. 18 u.p.e.a. wynika, że jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. W zleceniu egzekucyjnym PML z dnia 16 stycznia 2012 r. zlecono w ramach rekwizycji przeprowadzenie czynności egzekucyjnych w egzekucji z ruchomości zobowiązanej, tj. dokonanie zajęcia i sprzedaży środków transportowych zobowiązanej znajdujących się na terenie działania NUS. Wskazane zostały także: zakres kwotowy zlecenia i daty wszczęcia egzekucji na poszczególnych, przekazywanych w odpisach tytułach wykonawczych. Dalej pełnomocnik stwierdził, że przez egzekucję rozumie się czynności egzekucyjne a wszczynana jest ona z chwilą przystąpienia właściwego organu do pierwszej czynności egzekucyjnej, natomiast przez postępowanie egzekucyjne rozumie się prowadzone przez organ egzekucyjny postępowanie, w ramach którego dochodzi do podjęcia czynności egzekucyjnych. Egzekucja odbywa się w ramach postępowania egzekucyjnego i nie może się odbywać inaczej, niż w tym postępowaniu. Egzekucja jest wszczynana z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Skoro zatem w myśl art. 31 § 1a u.p.e.a. organ rekwizycyjny wykonuje prawa i obowiązki organu egzekucyjnego w zakresie zleconych czynności egzekucyjnych a lecenie obejmowało przeprowadzenie egzekucji z ruchomości, tj. zajęcie i sprzedaż środków transportowych. Nie może być mowy o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. dotyczących wszczęcia postępowania, ponieważ postępowanie, w toku którego przeprowadza się zleconą rekwizycją egzekucję, już zostało wszczęte. Przejęcie przez organ rekwizycyjny praw i obowiązków organu egzekucyjnego oznacza w tym przypadku konieczność: sporządzenia protokołu zajęcia, powiadomienie o zajęciu organu prowadzącego rejestrację, powołanie biegłego do oszacowania zajętych środków transportowych i dokonanie ich sprzedaży. Zajęcie i sprzedaż ruchomości nie są odrębnym postępowaniem (nawet wtedy, gdy jest realizowane w rekwizycji), są jedynie czynnościami egzekucyjnymi dokonywanymi w egzekucji z ruchomości. Co do zasady postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tylko przez jeden organ egzekucyjny, którego właściwość została ustalona zgodnie z art. 22 u.p.e.a. Jednak w przypadku, kiedy zachodzi konieczność wykonania czynności egzekucyjnych w stosunku do części majątku zobowiązanego znajdujących się poza obszarem właściwości danego organu, organ egzekucyjny jest zobowiązany zwrócić się do właściwego organu rekwizycyjnego. W takiej sytuacji organ rekwizycyjny nie prowadzi odrębnego postępowania egzekucyjnego, ale jedynie w drodze pomocy prawnej dokonuje określonych czynności egzekucyjnych na zlecenie organu właściwego na zasadach ogólnych. Postępowanie rekwizycyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z głównym postępowaniem egzekucyjnym. Na mocy art. 31 § 1a u.p.e.a. następuje zrównanie statusu prawnego organu rekwizycyjnego i egzekucyjnego jako organów o tej samej właściwości rzeczowej. Poza tym, zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. każdy naczelnik urzędu skarbowego jest właściwy rzeczowo do prowadzenia egzekucji każdej należności pieniężnej, w tym również należności dla których ustalania, określania i pobierania jest właściwy organ gminy, jeżeli na terenie jego działania zamieszkuje lub znajduje się siedziba dłużnika albo znajduje się majątek dłużnika lub większa jego część. W odpowiedzi na skargę, DIS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2012 r. PML zlecił NUS wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątkowych zobowiązanej, znajdujących się na terenie działania NUS na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Czynności egzekucyjne zlecone w ramach rekwizycji miały dotyczyć egzekucji z ruchomości zobowiązanej, tj. dokonania zajęcia i sprzedaży środków transportowych zobowiązanej znajdujących się na terenie działania NUS. W zleceniu wskazano zakres kwotowy zlecenia i daty wszczęcia egzekucji na poszczególnych, przekazywanych w odpisach tytułach wykonawczych. Uznając się za organ niekompetentny do wykonaia zleconych czynności NUS na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie, natomiast DIS utrzymał postanowienie NUS w mocy. O wszczęciu postępowania stanowi art. 61 § 1 – 3 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepis ten powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Normy prawa materialnego decydują bowiem o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte i czy następuje to z urzędu lub na wniosek strony. Prawidłowe wszczęcie postępowania administracyjnego zmierza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na zasadzie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zgodnie z orzecznictwem sądowym oraz stanowiskiem doktryny, decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W piśmiennictwie podkreśla się, że pojęcie decyzji zależy od rozumienia terminów "sprawa" i "rozstrzygnięcie" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 51). Przyjmując szerokie rozumienie sprawy administracyjnej jako sprawy powstałej wskutek żądania udzielenia uprawnienia albo wszczęcia postępowania z urzędu w celu obciążenia obowiązkiem i jako sprawy weryfikacyjnej powstałej w związku z zarzutem wadliwości decyzji ostatecznej wydanej w sprawie administracyjnej, należy uznać, że rozstrzygnięcie obu tych kategorii spraw polega na ustaleniu konsekwencji obowiązującej normy prawnej w stosunku do określonych podmiotów. W rezultacie przyjęty w art. 104 § 2 zwrot "decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty" należy rozumieć w ten sposób, że "decyzja" jest aktem stosowania normy prawnej, "sprawa" jest sprawą administracyjną lub sprawą weryfikacyjną, zaś rozstrzygnięcie tych spraw polega na wiążącym ustaleniu określonej sytuacji prawnej lub wadliwości (niewadliwości) decyzji ostatecznej (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 51). Każda decyzja merytoryczna, tj. decyzja rozstrzygająca sprawę administracyjną co do jej istoty, zarazem kończy sprawę administracyjną w danej instancji, czyli wywołuje skutki materialnoprawne (ustala sytuację prawną strony) i skutki proceduralne (kończy sprawę w danej instancji). Drugi rodzaj decyzji to decyzje kończące sprawę w danej instancji w inny sposób niż rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Tego rodzaju decyzje wywołują zatem jedynie skutki proceduralne, natomiast nie konkretyzują norm prawa materialnego. Należą do nich: decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.) i decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.); zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja, 1996, s. 140, który nazywa te decyzje decyzjami w znaczeniu formalno-procesowym. (Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego", wyd. LEX) Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się w celu rozstrzygnięcia sprawy poprzez ustalenie konsekwencji obowiązującej normy prawnej w stosunku do określonego podmiotu. Nie zawsze zatem organ administracyjny podejmując określone działania ma obowiązek wszczynania postępowania w celu dokonania przez siebie czynności, gdyż nie zawsze czynności przez niego dokonywane są w celu załatwienia "sprawy administracyjnej" Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 31 § 1 i § 1a u.p.e.a., organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znajdujących się na terenie działania tego organu. Organ egzekucyjny zlecający wykonanie czynności egzekucyjnych sporządza odpis tytułu wykonawczego oznaczając cel, któremu ma służyć i jego liczbę porządkową, a także określa kwotowo zakres zlecenia. Organ rekwizycyjny wykonuje prawa i obowiązki organu egzekucyjnego w zakresie zleconych czynności egzekucyjnych. Z powyższego wynika, że kompetentny organ rekwizycyjny na podstawie powyższego przepisu ma obowiązek wykonać zlecone mu czynności rekwizycyjne. Wszczęcie postępowania jest zatem niedopuszczalne, gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ze "sprawą administracyjną" a jedynie z kwestią wykonania określonych czynności w toku wszczętego już wcześniej postępowania egzekucyjnego. Zgodzić się należy, że w myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie zastosowanie oznacza natomiast, iż niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Innymi słowy, przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna i w sytuacji, kiedy nie jest to w sprzeczności z ratio legis ustawy egzekucyjnej. Jednak w rozpoznawanej sprawie stosowanie przepisów k.p.a. nie było konieczne a zastosowanie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. wręcz jawnie błędne. Stosownie do tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji gdyż ma charakter cywilnoprawny lub brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, gdy żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej, bądź jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty. Takie przeszkody w rozpoznawanej sprawie nie zaszły. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu, na podstawie art. 135 w związku z 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., Nr 270) należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z 205 § 2-3 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).