II OZ 38/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miasta Gorlice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 25/12 o wymierzeniu grzywny Radzie Miasta Gorlice w sprawie z wniosku K. G. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy postanawia: oddalić zażalenie. K. G. pismem nadanym w dniu 17 czerwca 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Gminy Miejskiej Gorlice, która nie zastosowała się do wyroków WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1375/04 i II SA/Kr 1376/04 oraz skargę na uchwały Rady Miasta Gorlice: Nr 448/XLVIII/2006 z dnia 25 maja 2006 r. oraz Nr 520/LV/2006 z dnia 26 października 2006 r. Rada Miasta Gorlice udzieliła odpowiedzi na ww. skargę pismem z dnia 29 lutego 2012 r. nadanym w dniu 2 marca 2012 r. wnosząc o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Rada wyjaśniła także, iż przyczyną opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi nas skargę oraz przesłaniu skargi wraz z aktami sprawy do sądu są zmiany obsługi prawnej i związane z tą okolicznością czynności przekazywania akt postępowań sądowych i sądowo-administracyjnych w Urzędzie Miejskim w Gorlicach. W dniu 16 lipca 2012r. K. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo, w którym wniosła o uwzględnienie w całości jej skargi na bezczynność organu, zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, o wymierzenie organu grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy do sądu oraz o zobowiązanie Rady Miasta Gorlice do przedłożenia w terminie 14 dni akt postępowania administracyjnego w zakresie objętym skargą złożoną w dniu 17 czerwca 2010 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 lipca 2012 r. przesłano Radzie Miasta Gorlice wniosek K. G. z dnia 10 lipca 2012 r. o ukaranie grzywną organu oraz wezwano Radę Miasta Gorlice do złożenia odpowiedzi na ten wniosek, w terminie 7 dni od daty doręczenia. Wniosek i wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 30 lipca 2012 r. Organ z przekroczeniem zakreślonego terminu, bo w dniu 7 sierpnia 2012 r. nadał pismo, w którym zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu (do dnia 16 sierpnia 2012r.), z uwagi na nieobecność pełnomocnika reprezentującego Radę Miasta Gorlice, spowodowaną przebywaniem na urlopie od dnia 30 lipca 2012 r. do 10 sierpnia 2012 r. Następnie pismem nadanym w dniu 16 sierpnia 2012 r. Rada przesłała do Sądu odpowiedź na wezwanie z dnia 20 lipca 2012 r., dotyczące ustosunkowania się do wniosku skarżącej z dnia 10 lipca 2012 r. Wskazała w niej, że nie ma nic do dodania ponadto co zostało zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 29 lutego 2012 r. a dotyczyło przekazania skargi do WSA w Krakowie. Organ podkreślił przy tym, iż nie ponosi winy za zaistniałą sytuację. Podtrzymał także swoje dotychczasowe stanowisko stwierdzając, że skargi zarówno na bezczynność Gminy Miejskiej Gorlice jak i skargi na uchwały Rady Miasta Gorlice Nr 448/XLVIII/2006 z dnia 25 maja 2006 r. oraz Nr 520/LV/2006 z dnia 26 października 2006 r. powinny zostać odrzucone, ewentualnie oddalone w całości. Okoliczności te zostały potwierdzone także w piśmie organu z 19 września 2012 r., w którym jednocześnie wniesiono o oddalenie skargi ze względu na trudną sytuację budżetową Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II SO/Kr 25/12, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że Rada Miasta Gorlice rażąco uchybiła terminowi do przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie skargi K. G. wraz z odpowiedzią, co nastąpiło dopiero za pismem z dnia 2 marca 2012r., a więc po upływie ok. 20 miesięcy od dnia wniesienia skargi. Co więcej akta sprawy zostały przesłane dopiero na odrębne wezwanie Sądu z 30.07.2012 r. – za pismem z 6.08.2012 r. Stanowi to kolejne 5 miesięcy opóźnienia w przekazaniu akt od daty wniesienia skargi. Dodatkowo Sąd wskazał, że Rada Miasta Gorlice mimo wezwania Sądu nie przedstawiła żadnego konkretnego usprawiedliwienia takiego działania. Tłumaczenie, iż opóźnienie było wynikiem zmiany obsługi prawnej nie jest, zdaniem Sądu, w żadnym stopniu wystarczające. Organ powinien zapewnić prawidłową organizację pracy urzędu i obsługi prawnej. Kwestie organizacji pracy, przydziału i realizacji zadań, a w szczególności prawidłowości ich wykonywania są wewnętrzną sprawą organu i w najmniejszym stopniu nie mogą negatywnie wpływać na jego funkcjonowanie na zewnątrz. Zmiana obsługi prawnej w żaden sposób nie powinna była wpłynąć na prawidłową działalność organu. Co więcej twierdzenie, że trwało to 20 miesięcy jest nie tylko niewiarygodne i nieprofesjonalne, lecz wręcz absurdalne. Organ, zdaniem Sądu, powinien wyciągnąć konsekwencje wobec osób winnych takiemu stanowi rzeczy tj. osób odpowiedzialnych za obieg dokumentów wewnątrz organu oraz za jego obsługę prawną . Konkludując Sąd stwierdził, że orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 3000 zł mając na uwadze fakt zwłoki organu w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy do WSA w Krakowie, która wyniosła w przedmiotowej prawie ponad 20 miesięcy, a także brak konkretnego wyjaśnienia przyczyn zwłoki w przesłaniu skargi oraz akt sprawy do tego Sądu. Zażaleniem Rada Miasta Gorlice zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 154 § 6 tej ustawy mające wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż Sąd który wymierza grzywnę mimo dopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ww. ustawy przed posiedzeniem sądu ale z uchybieniem terminu, wymierza ja wyłącznie za uchybienie terminu, gdy w rzeczywistości akta sprawy pomimo upływu ustawowego terminu zostały przekazane do WSA w Krakowie, a Rada Miasta nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, która spowodowana była okolicznościami od niej niezależnymi, a wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne, a dodatkowo wymierzona grzywna w kwocie 3000 zł jest zbyt wysoka. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego zmianę przez obniżenie wymierzonej Radzie Miasta grzywny a także zasądzenie na rzecz Rady kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, iż nie ponosi winy za opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy do Sądu, które spowodowane było zmianą obsługi prawnej i czynnościami przekazywania akt postępowań sądowych. Rada podkreśliła, że nie miała na celu dopuścić do łamania prawa i nie wykonania swoich podstawowych obowiązków. W sytuacji, gdy sprawa została wyjaśniona, organ niezwłocznie przekazał skargę. Ponadto niewykonanie przez organ przedmiotowego obowiązku nie skutkowało ujemnie na prawa skarżącego. Rada wskazała także, że w budżecie Miasta Gorlice brak jest środków na wykonanie przedmiotowego zobowiązania. W odpowiedzi na zażalenie K. G. wniosła o jego oddalenie i zasądzenia od Rady na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten natomiast przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że zawarte w komentowanym przepisie określenie "sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny" oznacza, że rozstrzygając tę kwestię, sąd powinien brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na dyscyplinująco - restrykcyjny charakter grzywny wymierzonej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Nieuprawnione jest tym samym przypisywanie jej wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 180-181). Poza tym, grzywna ta pełni także funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów, a jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że Rada Miasta Gorlice przekazała skargę K. G. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę z naruszeniem ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zatem uznał, iż przesłanka do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie wystąpiła. Odnośnie wymiaru wymierzonej organowi w niniejszej sprawie grzywny stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób właściwy ocenił całokształt okoliczności sprawy, który przedstawił w uzasadnieniu postanowienia. Biorąc przy tym pod uwagę stopień naruszenia w niniejszej sprawie ciążącego na organie obowiązku nałożonego art. 54 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż wysokość ustalonej przez ten Sąd grzywny nie jest nadmierna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.