VIII SA/Wa 1198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P.M. – wspólnika spółki cywilnej "W. A." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej "W.A." kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący P.M. - wspólnik spółki cywilnej "W.A." w dniu [...] grudnia 2010 r. wniósł skargę na decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. / dalej określany jako "Dyrektor lub organ drugiej instancji" / z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymująca w mocy po rozpatrzeniu odwołania decyzję nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. / dalej określany jako " Kierownik ARMiR lub organ pierwszej instancji" /o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania /ONW/ na rok 2010. 2. Organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję na skutek wniosku złożonego przez podmiot o nazwie "W. A." spółka cywilna, zarejestrowany pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych. Powołując się na wyrok tutejszego sądu w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 oraz na orzecznictwo Sądu Najwyższego, organ wskazał, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej. Powołując się na brak osobowości prawnej i treść art. 29 i 30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j Dz u z 2000 r. nr 98 poz.1071 ze zm., dalej określany jako "kpa"/ uznał, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Przyjmując powyższe ustalenia, Kierownik ARMiR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "W. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARMiR jako niezależni producenci rolni /każdy z osobna/, to nie można przyznać płatności rolnej o która wnosi spółka cywilna na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników i nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji rozstrzygnięcia administracyjnego. W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony", to jest nie posiadający zdolności prawnej i dlatego wywołane takim wnioskiem postępowanie należało umorzyć. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104, art. 105§1 kpa oraz §5 ust.4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania /ONW/ objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na l. 2007-2013 /Dz U nr 40 poz. 329, dalej określane jako "rozporządzenie ONW"/, w zw. z art. 20 ust. 2 pkt.1 ustawy z dn. 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich / Dz U z 2007r. nr 64 poz.427, dalej określana jako "ustawa w.r.o.w.". Przedmiotowa decyzja została skierowana i doręczona wspólnikom wspomnianej spółki cywilnej. 3. Odwołanie od decyzji Kierownika ARMiR wniósł w imieniu spółki cywilnej P.M. zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji bez podstaw prawnych, w szczególności wobec braku podstaw do przyjmowania oceny o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądowe, m.in. wyrok w sprawie sygn. VIII SA/Wa 842/09, w którym zdaniem skarżącego sąd jasno, wręcz książkowo wskazał na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. W konkluzji stwierdził, że płatności rolnicze w przypadku spółki cywilnej winne być przyznane na wniosek spółki /wspólników, tj. grupie osób, które tworzą spółkę cywilną/ pod warunkiem, że nadano nr ewidencyjny odpowiadający spółce jako odrębnemu producentowi rolnemu. 4.1 Dyrektor ARMiR po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powtórzył argumentację organu I instancji, że zgodnie z art. 2 ust.a rozporządzenia Rady /WE/ nr 1782/2003, spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnej. Stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ I instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu nie można przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki 2 nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawców wskazano spółkę cywilną. 4.2 Organ drugiej instancji podniósł, że art.10 ust.1 ustawy w.r.o.w. określa ogólne zasady przyznawania płatności wskazując, że pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. W ocenie Dyrektora ARMiR sam przepis jest na tyle ogólnie sformułowany, że z samego brzmienia tego przepisu nie da się jeszcze wywieść wniosku, że spółki cywilne mogą być stroną postępowania o przyznanie płatności. 4.3 Jednocześnie organ drugiej instancji przyznał, że podczas nadawania nr identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie został nadany nr identyfikacyjny dla spółki cywilnej, co w konsekwencji wpłynęło na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie przyznania płatności. 5. W skardze na decyzję Dyrektora ARMiR skarżący P. M. zarzucił naruszenie art.105 kpa. W treści skargi powołał się na poglądy, zgodnie z którymi posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną, a w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że również spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego. Podniósł, że skoro zgodnie z art. 10 ustawy z dn. 7 marca 2007 r. w.r.o.w. pomoc jest przyznawana również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, to i spółka cywilna może być uznana za taki podmiot. Powołał się na definicję z art. 2a rozporządzenia Rady /WE/ nr 1782/2003. Podniósł, że przepisy ustawy o ewidencji producentów rolnych nie stanowią prawa materialnego w sferze przyznawania płatności rolnych. Podsumowując wywody skargi stwierdził, że spółka może być stroną postępowania, bezpodstawnie więc umorzono postępowanie naruszając przepisy art. 138 §1 pkt.2 i art. 105 kpa. W piśmie procesowym z dn. [...].04.2010 r. skarżący podtrzymując zarzuty i uzasadnienie skargi wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania . 6. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARMiR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację dotychczasową. Powtórzył, że skoro spółce cywilnej nie można nadać nr identyfikacyjnego producenta rolnego, to tym samym nie można jej przyznać płatności. Ogólne sformułowania dotyczące definicji rolnika użyte w art. 2 li.a rozporządzenia Rady /WE/ nr 1782/2003 i art.2 lit.a rozporządzenia Rady /WE/ 73/2009 nie przesądzają o podmiotowości spółki cywilnej. Jednym z warunków przyznania płatności jest posiadanie nr identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, a spółce cywilnej taki nr nadany być nie może. 3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. 7.1. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela przywoływany zarówno przez organy jak i skarżącego pogląd wyrażony wcześniej w przywołanej sprawie VIII SA/Wa 564/08, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądza o prawidłowości zaskarżonych decyzji. Skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych czy fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Organ pierwszej instancji zdawał się dostrzegać to, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności do reprezentowania wspólników, skoro samą decyzję kierował do wspólników tej spółki, a nie do samej spółki. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny, to jest numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja lub ARiMR) wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonaiizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, prowokując i uzasadniając ich świadomość co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd, że mimo to powinni mieć na względzie zasadę ignoratia Iris nocet nieznajomość prawa szkodzi/. Same organy przyznają, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowania w innych sprawach, doszły do 4 przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Również praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktującej niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejsza praktyka Agencji w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o środki pomocowe. W tej sytuacji wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez samą Agencję, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich nawet możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 KPA. Zasada ta tak jak i szereg innych zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne, i zdaniem Sądu stoi ona na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela. Organ zasłaniając się przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64 poz. 427), które ograniczają zasadę udzielania informacji wynikająca z art. 9 KPA, nie może usprawiedliwiać wprowadzania przezeń obywateli (stron) w błąd. Gdyby do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, to mogłoby to pozwolić wspólnikom na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy, a więc wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 1 ust. 1 lit c) Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami - dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a. (w odniesieniu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji). 5 Należy przy tym zauważyć, że podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 a Rozporządzenia rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r.) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc te definicje na grunt prawa krajowego należy stwierdzić, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnych wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty. 7.2. Organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA, nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 KPA. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie - wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 KPA jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 KPA i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 KPA i powinien na podstawie art., 64 § 2 KPA wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. A więc i to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. 7.3. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 KPA przez organ pierwszej instancji, który to błąd nie został zauważony i naprawiony 6 przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 KPA postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się bezprzedmiotowym" postępowania było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływała by na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 KPA do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA, bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy. Również to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. 7.4. Wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania, drugorzędne znaczenie ma naruszenie przez organy przepisów art. 28 KPA. Wspólnicy spółki cywilnej byli osobami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wobec braku podmiotowości spółki cywilnej, postępowanie które dotyczy (w sferze pewnej zewnętrznej nomenklatury) spółki cywilnej, w istocie dotyczy praw i obowiązków jej wspólników. Organy to niekiedy faktycznie dostrzegały, kierując niektóre pisma w sprawie nie do spółki, lecz do jej wspólników, jednak wspólników tych w sposób formalny i konsekwentny nie traktowały jako uczestników postępowania. Również i to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 7 7.5. Za nietrafne sąd uznał zarzuty skargi, w których skarżący zarzuca, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano w pkt 7.1 uzasadnienia co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zgodnie z art. 29 KPA nie ma tez ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, o podatku akcyzowym, Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Jak wyżej wspomniano taka zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolnicza, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna czy tez traktowanych jako grupa osób. 8. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. I w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art.. 152 u.p.p.s.a., O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2.p.p.s.a., przy czym na zwrot ten składa się uiszczony przez skarżącego wpis. 8