II SAB/Wa 354/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłość Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop postanawia – odrzucić skargę – S. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., powołując się na art. 241 w zw. z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za [...] r. w wymiarze [...] dni oraz niewykorzystany urlop dodatkowy w wymiarze [...] dni za [...] r. podając, że nie został mu ów ekwiwalent wypłacony do chwili obecnej i na potwierdzenie powyższego dołączył zaświadczenie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2011 r. Dodał jednocześnie, że wydane zaświadczenie nie jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie, a w konsekwencji organ nie wypłacając spornego ekwiwalentu, pozostaje w bezczynności. Powyższy wniosek został przekazany według właściwości do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i wymieniony w odpowiedzi na ów wniosek pismem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] poinformował skarżącego, że odmawia mu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy oraz niewykorzystany urlop dodatkowy za [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej niż za ostatnie 3 lata. W związku z powyższym wypłacono skarżącemu ekwiwalent pieniężny za [...] dni urlopu niewykorzystanego przed zwolnieniem: 1. urlop wypoczynkowy: [...] dni ([...] dni za rok [...], [...] dni za rok [...], [...] dni za rok [...]); 2. urlop dodatkowy: [...] dni ([...] dni za [...] r., [...] dni za [...] r. oraz [...] dni za [...] r.). W zażaleniu z dnia [...] maja 2012 r. "na nie załatwienie sprawy" skierowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej, powołując się na art. 37 k.p.a., ponowienie stwierdził, że nie wypłacono mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za [...] r. w wymiarze [...] dni oraz niewykorzystany urlop dodatkowy w wymiarze [...] dni za [...] r., zaś pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], nie zawiera elementarnych składników wymaganych przez art. 107 § 1 k.p.a. i z tego powodu nie można traktować go jako pisma kończącego postępowanie z cytowanego już wyżej wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. i odmowa wypłaty ekwiwalentu musi być wyrażona w formie decyzji administracyjnej. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 37 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, uznał zażalenie za niezasadne. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i wskazując, iż wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. został przekazany Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej według właściwości – podał, że skarżący został zwolniony z dniem [...] lutego 2011 r. ze służby w Straży Granicznej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy. W dalszej części wskazał, że w treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej użyto zwrotu "otrzymuje (...) ekwiwalent pieniężny (...)", zatem kwestia ta nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, a jest czynnością materialno – techniczną i świadczy o tym również § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. nr 186, poz. 1560). Ponadto pismo z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] nie może być uznane za decyzję i w tej sytuacji organ pierwszej instancji załatwił sprawę bezzwłocznie i w formie zgodnej z kompetencjami. Niezależnie od powyższego, zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Komendzie [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] (Dz. Urz. KGSG nr 10, poz. 67 ze zm.), nie upoważnia organu do wydawania decyzji wobec funkcjonariuszy. W skardze z dnia [...] lipca 2012 r. "na nie załatwienie sprawy przez organ" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący S. K. zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej: 1. naruszenie art. 35 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm.) w związku z art. 12 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy niezwłocznie, w ustawowo określonym terminie, 2. wypełnienie dyspozycji art. 37 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Komendanta Głównego Straży Granicznej przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za [...] r. w wymiarze [...] dni oraz niewykorzystany urlop dodatkowy w wymiarze [...] dni za [...] r. Wobec powyższego, stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego, niezwłocznie od daty uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie; 2. stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem; 3. w przypadku uznania skargi za zasadną, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz ustalenia osób winnych nie załatwienia sprawy; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej nie kończą postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. Bezsporne jest, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za nie wykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nie wykorzystany urlop dodatkowy następuje w formie czynności materialno – technicznej. Jednak odmowa, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, następuje w formie decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 403/11) i tym samym jeśli organ uważa, że nie należy mu się sporny ekwiwalent, to winien to orzec w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej również nie może być utożsamiane z właściwym zakończeniem postępowania, bowiem akt wydany w tej formie następuje w kwestiach incydentalnych, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych. W niniejszej sprawie nie występuje przepis wskazujący, że odmowę wypłaty ekwiwalentu pieniężnego dokonuje się w formie postanowienia, co w konsekwencji uzasadnia potrzebę oraz konieczność złożenia skargi na nieprawidłowe działanie organu. O rażąco nagannym działaniu organów świadczy fakt, że organ posiadał wszystkie dokumenty potrzebne do sprawnego zakończenia postępowania, a sama sprawa nie należy do skomplikowanych. Dodatkowo w zażaleniu z dnia [...] maja 2012 r. na nie załatwienie przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, wskazano organowi na obowiązek wydania w takim przypadku decyzji administracyjnej, co jednak w całości zostało zignorowane. Nie zwracanie przez organ administracyjny uwagi na zarzuty/okoliczności podnoszone w pismach procesowych, stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a tym samym zasługuje na szczególne potępienie, tj. wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż sprawa nie była rozpatrywana bezzwłocznie lub przewlekle i brak jest również podstaw do przyjęcia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, co w konsekwencji miałoby skutkować wymierzeniem grzywny, zaś pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2012 r., nie zamykało skarżącemu drogi do złożenia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega odrzuceniu. Po pierwsze bowiem, skarżący jako podstawę wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. podał m.in. przepis art. 241 k.p.a., a zatem dotyczy on sprawy wniesionej w trybie działu VIII k.p.a., tj. odnoszącym się do skarg i wniosków. Z kolei tego rodzaju wniosek nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W konsekwencji do skarg w tych sprawach nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, bowiem postępowanie administracyjne dotyczące skarg i wniosków uregulowane w dziale VIII k.p.a., nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., tj. w drodze decyzji, lecz organ zawiadamia stronę o sposobie załatwienia wniosku. Po drugie zaś zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tegoż przepisu. Dodać należy, że przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną postać bezczynności i zachodzi wówczas, kiedy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając formalnie bezczynnym, a prowadzi postępowanie nieefektywnie i w sposób nieuzasadniony przedłuża termin jej załatwienia, powołując się na – jego zdaniem – niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające jego dotrzymanie, a w szczególności konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę, jak choćby np. przedłożenie dokumentacji, bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. Oceniając zatem czy doszło do przewlekłości postępowania Sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności w postępowaniu jurysdykcyjnym zmierzają do szybkiego i należytego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one załatwiane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia. Jednakże są to merytoryczne przesłanki i na wstępie Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi. Stąd też idąc tym tokiem rozumowania wskazać należy, że na zasadzie art. 52 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do brzmienia art. 37 § 1 k.p.a., stronie na przewlekłe prowadzenie postępowania służy zażalenie, zaś w rozpoznawanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący składa skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, jednakże przed jej wniesieniem nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i tym samym, z obydwu przytoczonych powyżej powodów, wniesienie skargi jest niedopuszczalne, co w konsekwencji skutkuje jej odrzuceniem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji postanowienia.