II SA/Op 222/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 2 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 8 listopada 2011 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Rektora Politechniki Opolskiej na rzecz skarżącego M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. M. S. wystąpił do Rektora Politechniki Opolskiej o przyznanie pomocy materialnej, w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów. W załączniku do wniosku M. S. wskazał na osiągnięcia swoje sportowe we współzawodnictwie w roku akademickim 2010/2011. Decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., bez numeru, Prorektor ds. studenckich Politechniki Opolskiej prof. dr hab. T. B., działający z upoważnienia Rektora Politechniki Opolskiej, na podstawie art. 175 ust. 2 i ust. 3, oraz art. 174 ust. 4, art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.), odmówił przyznania M. S. pomocy materialnej, we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu podał, że na podstawie § 4 ust. 1 regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Następnie wskazał, że zgodnie z Zarządzeniem Nr 67/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 31 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012, na liście rankingowej studentów kierunku Wychowania Fizycznego Stacjonarne Studia 1 stopnia wnioskodawca uzyskał 0 punktów ze względu na brak rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, tymczasem minimalna liczba punktów uprawniających studenta do otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów na tym kierunku wynosi 4,04 punktów. W związku z powyższym brak było podstaw do przyznania wnioskowanego stypendium. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, M. S. zarzucił, że wydanie decyzji z dnia 8 listopada 2011 r., o odmowie przyznania pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów nastąpiło w oparciu o nieokreślone przepisy zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej oraz na podstawie art. 104 K.p.a. W ocenie wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana w sprawie decyzja jest wadliwa z przyczyn formalnych jak i materialnoprawnych. W szczególności wbrew wymogowi art. 107 § 3 K.p.a., decyzja nie wskazuje jakie postanowienie zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej jest podstawą wydania niekorzystnej decyzji, co utrudnia, a nawet w ogóle uniemożliwia podjęcie merytorycznej polemiki z rozstrzygnięciem decyzji i podważeniem jej zasadności. Nadto, ze względu na ustalenie w dniu 31 października 2011 r. zasad przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów, a więc już w trakcie trwającego roku akademickiego, przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz. Rektor Politechniki Opolskiej, decyzją z dnia 2 lutego 2012 r., [...], powołując w podstawie prawnej przepisy merytoryczne decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 127 ust. 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy materialnej, w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 181 ust. 1 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów m. in. wysoką średnią ocen. Podał, że szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego (art. 186 ust. 1 ustawy). Wskazał także, iż Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który obowiązuje od dnia 1 października 2011 r., ustalony został na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego i podany do wiadomości zarządzeniem Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w dniu 21 lipca 2011 r. oraz został zamieszczony na stronie internetowej Uczelni. Wywiódł, że zgodnie z § 4 ust. 1 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Odnosząc powyższe regulacje do występującego w sprawie stanu faktycznego Rektor podkreślił, że na podstawie dokumentu przebiegu studiów "Karta okresowych osiągnięć studenta" za semestr III roku akademickiego 2010/2011 ustalono, iż do dnia zakończenia sesji w tym semestrze, to jest do dnia 13 lutego 2011 r., M. S. nie uzyskał zaliczenia z praktyki asystenckiej i przedmiotowo metodycznej w szkole podstawowej. Jednocześnie zaznaczono, że z powodu nieuzyskania wymaganej programem studiów liczby punktów ECST w semestrze III, Prodziekan ds. studenckich, decyzją z dnia 21 lutego 2011 r., wyraził zgodę na zarejestrowanie M. S. na semestr IV z kredytem punktowym długoterminowym, z brakiem 4 punktów ECST oraz ustalił termin wyrównania tego kredytu punktowego do dnia 13 lutego 2012 r. Organ wskazał nadto, że odwołujący do dnia zakończenia sesji za semestr IV, to jest do dnia 3 lipca 2011 r., nie uzyskał zaliczenia seminarium z przedmiotu język angielski B2 i zwrócił się do Dziekana Wydziału Wychowania Fizycznego i Fizjoterapii o wyrażenie zgody na rejestrację z kredytem punktowym na semestr V roku akademickiego 2011/2012, z powodu nieuzyskania wymaganej programem studiów liczby punktów w semestrze IV. W odniesieniu do powyższego Rektor stwierdził, że do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej w semestrze letnim, kończącym rok akademicki 2010/2011, wnioskodawca nie uzyskał wymaganych programem studiów zaliczeń i nie posiadał rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy materialnej dla najlepszych studentów. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się M. S.. W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 186 ust. 1 i art. 187 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w zw. przepisami § 1-6 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. z 2006 r. Nr 153, poz. 1093), jak też art. 2 Konstytucji RP. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wprowadzenie w regulaminie kryterium tzw. "rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskanej najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej ustalonego w zarządzeniu Rektora Uczelni stypendium dla studenta jest wysoka średnia ocen" odbyło się z naruszeniem ww. przepisów Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r., w którym nie przewidziano takiego wymogu. Zdaniem skarżącego, warunek ten dyskryminuje studentów, którzy z racji wybranego kierunku studiów (wychowanie fizyczne) z natury rzeczy znaczną część swej aktywności poświęcają na osiąganie jak najlepszych wyników sportowych. Zauważył nadto, że obecnie obowiązujący Regulamin istotnie podniósł "poprzeczki dla studentów ubiegających się o pomoc materialną na tej podstawie" w stosunku do Regulaminu poprzednio obowiązującego do 30 września 2011 r., eliminując stosunkowo łatwiejsze do osiągnięcia poziomy sportowego awansu. Ponadto Zarządzenie Rektora nr 45/2011 r., w ocenie skarżącego, narusza konstytucyjną zasadę nieretroakcji wpisaną w normę Konstytucyjną zawartą w art. 2 Konstytucji. Zarządzenie to bowiem, mimo wydania go 1 października 2011 r., reguluje stany faktyczne istniejące do dnia 3 lipca 2011 r. (data końca sesji egzaminacyjnej), ze skutkami na rok akademicki 2011/2012, co jest praktyką niedopuszczalną, szczególnie gdy dotyczy to kryterium "rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskanej najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej". Skarżący podkreślił, że Zarządzenie przewidujące szczegółowe kryteria przyznawania pomocy materialnej, wydane zostało dopiero 31 października 2011 r., a więc już miesiąc po rozpoczęciu roku akademickiego i odnosi się do stanów faktycznych sprzed daty jego wejścia w życie. Stąd tego rodzaju akty ogólne prawa administracyjnego, wydane z naruszeniem przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, a w konsekwencji decyzje na nich oparte, jak decyzja zaskarżona, są wadliwe i winny być wyeliminowane z obiegu prawnego. W odpowiedzi na skargę, Rektor Politechniki Opolskiej, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że postanowienia Regulaminu Rektora w sprawie przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów doktorantów Politechniki Opolskiej, który obowiązuje od dnia 1 października 2011 r., nie naruszają w żaden sposób przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, które określa zasady przyznawania stypendiów, o których mowa w art. 113 ust. 1 pkt. 4 i pkt 5 ustawy, tj. stypendium ministra za osiągnięcia w nauce i stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, a nie rektora dla najlepszych studentów. Odnosząc się do wskazanego w skardze naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji, podał, że analiza wyroków Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, iż adresatem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa jest ustawodawca, nie zaś organ stosujący prawo i stąd nie można stawiać mu zarzutu naruszenia tej zasady, za której realizację nie odpowiada. Ta sama reguła dotyczy kolejnego zarzutu skarżącego wskazującego na naruszenie przez organy zasady lex retro non agit. W toku postępowania pełnomocnik organu dołączył do akt administracyjnych sprawy, na żądanie Sądu, m.in. pełnomocnictwo z dnia 28 lutego 2012 r., na podstawie, którego udzielone zostało prorektorowi ds. studenckich Politechniki Opolskiej prof. dr hab. T. B. przez Rektora prof. dr hab. inż. J. S. upoważnienie do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej w Opolu, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu. W ww. pełnomocnictwie wskazane zostało, iż obowiązuje ono w okresie nieobecności Jego Magnificencji Rektora od 29 lutego 2012 r. do 11 marca 2012 r. Do akt sprawy załączono również pełnomocnictwo z dnia 7 lipca 2011 r., na podstawie którego udzielone zostało prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej dr A. Ż. przez Rektora prof. dr hab. inż. J. S. upoważnienie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego Uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej. W w/w pełnomocnictwie wskazane zostało, iż obowiązuje ono w czasie urlopu Jego Magnificencji Rektora od 11 do 31 lipca 2011 r. Zarządzeniem z dnia 3 lipca 2012 r. (k-45 akt sądowych), zobowiązano pełnomocnika organu do przedłożenia zakresu obowiązków Prorektora ds. studenckich – prof. dr hab. inż. T. B. i Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż., wydanego w trybie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym, jak również wykazania umocowania osoby Prorektora ds. studenckich – prof. dr hab. inż. T. B. i Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. do podpisania zapadłej w sprawie decyzji, na dzień jej wydania, w tym do przedłożenia upoważnienia, z którego wynika, że Prorektor ds. studenckich – prof. dr hab. inż. T. B. i Prorektor ds. organizacyjnych – dr A. Ż. są uprawnieni do podpisania decyzji w imieniu Rektora. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu, przy piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2012 r., przedłożył ponownie złożone już uprzednio pełnomocnictwa dla Prorektora ds. organizacyjnych, w tym z dnia 25 czerwca 2008 r. oraz z dnia 19 listopada 2010 r. i dla Prorektora ds. studenckich, zakres działania Prorektora ds. studenckich, Zarządzenie Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 27 sierpnia 2008 r., Nr 53/2008, w sprawie zmian w regulaminie organizacyjnym Politechniki Opolskiej, Zarządzenie Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 28 listopada 2008 r., Nr 81/2008, zmieniające zarządzenie w sprawie wprowadzenia regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej, Zarządzenie Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 12 stycznia 2009 r., Nr 1/2009, zmieniające zarządzenie w sprawie wprowadzenia regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej, Zarządzenie Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 22 grudnia 2009 r., Nr 79/2008, zmieniające zarządzenie w sprawie wprowadzenia regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej. Przedłożone zostało także upoważnienie dla Prorektora ds. studenckich – prof. dra hab. inż. T. B. do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących przyznawania stypendium Rektora Politechniki Opolskiej dla najlepszych studentów oraz stypendium dla najlepszych doktorantów Politechniki Opolskiej. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. pełnomocnik organu złożył do akt pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 2007 r. dla Prorektora ds. studenckich, wywodząc z treści przedłożonych pełnomocnictw uprawnienie dla dr A. Ż. do podpisania spornego regulaminu. Przy piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2012 r. ponownie złożył dokumenty pochodzące sprzed daty wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że naruszają one prawo. Na wstępie wskazać należy, że określone przepisem art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 165, poz. 1365 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stypendium rektora dla najlepszych studentów jest jedną z ustawowych form pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Zauważyć należy zarazem, że przepis art. 70 ust. 5 Konstytucji, do rangi zasady konstytucyjnej podnosi autonomię szkół wyższych. W myśl art. 181 ust. 1 ustawy stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Mimo posłużenia się przez ustawodawcę w przywołanym przepisie sformułowaniem "może", co oznacza, iż świadczenie ma charakter uznaniowy (może, lecz nie musi być przyznane), rektor ani komisje stypendialne nie są uprawnione do działania w sposób dowolny i uznaniowy. W art. 186 ust. 1 ustawy zamieszczona została, bowiem delegacja dla rektorów wyższych uczelni do ustalania, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta i Organy danej uczelni orzekające w przedmiocie świadczeń obligowane są stosować się do postanowień zawartych w regulaminie ustanowionym przez jej rektora. Ze wskazanego wyżej przepisu wynika, że w zakresie powierzonych do stanowienia w drodze regulaminu przepisów przeważają regulacje o charakterze proceduralnym, to do regulaminowego sprecyzowania w nim przekazano rektorowi również ustalenie szczegółowych kryteriów przyznawania pomocy, jak i wysokości świadczeń, a więc elementów o charakterze materialnoprawnym. Przyznanie rektorowi takiego uprawnienia uzasadnione jest zarówno pozycją prawnoustrojową uczelni, jako autonomicznego podmiotu, którego działalność określają przepisy ustawy (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy), a która to autonomiczność oznacza prawo kształtowania przepisami wewnętrznymi sytuacji prawnej praw i obowiązków studentów oraz brak możliwości całkowitego regulowania ustawami wszystkich spraw określających pozycję studenta. Wynika to również z pozycji rektora, który jest organem kierującym uczelnią i który uprawniony i legitymowany jest do podejmowania wszystkich istotnych decyzji dotyczące funkcjonowania uczelni (art. 66 ustawy). W piśmiennictwie brak jest jednolitego poglądu na temat roli regulaminów (w tym regulaminu organizacyjnego) w działalności uczelni. Jedne poglądy przypisują regulaminom charakter normatywny, a przez to zaliczają je do źródeł prawa, a inne odmawiają regulaminom takiego charakteru. W tym drugim ujęciu są to akty prawa wewnętrznego (por. R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel: "System Prawa Administracyjnego. Tom 6, Podmioty administrujące, wyd. C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2011, s. 474). Jednak prawo kształtowania przez organy uczelni wyższej aktami wewnętrznymi sytuacji prawnej, w tym praw i obowiązków studentów, pomimo jego autonomicznego charakteru, wymaga również zachowania wszystkich standardów wpływających na jego wewnętrzną spójność oraz zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Regulamin, jako akt wewnętrzny uczelni, ustalany na zasadzie art. 186 ust. 1 ustawy przez rektora, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, pomimo swego autonomicznego charakteru nie może naruszać podstawowych zasad prawnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, ani też pozostawać w sprzeczności z postanowieniami aktów wyższego rzędu, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa, polegającą na przyjęciu, że akt niższego rzędu (akt wewnętrzny) nie może przyjmować regulacji odmiennych od przyjętych w akcie wyższego rzędu o charakterze powszechnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia, 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 322/09 - http. www.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że przyczyna odmowy przyznania skarżącemu stypendium, o które wystąpił do organu, wynikała z przepisów Zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r., Nr 45/2011, w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który podpisany został w dniu 21 lipca 2011 r. przez Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż.. W przedmiotowej sprawie koniecznym jest dostrzeżenie również i tego, że w Politechnice Opolskiej dekoncentracja zadań Rektora została dokonana w Statucie uczelni, który w § 24 ust. 3 i 4 postanawia, że Rektor może ustanawiać pełnomocników, określając w pełnomocnictwie zakres ich działania oraz może w formie pisemnej upoważnić imiennie pracowników uczelni do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Ponadto, w załączniku nr 2 do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wprowadzonego zarządzeniem nr 7/2006 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 marca 2006 r., ustalony został "Wykaz osób uprawnionych do podpisywania korespondencji i innych dokumentów". W ust. 1 Wykazu wskazuje się dokumenty podpisywane przez Rektora Politechniki Opolskiej, wśród których wymienia się zarządzenia. Ostatnie zdanie ust. 1 tego załącznika stanowi, że “rektor może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom uczelni, a przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem. W razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 podpisuje pierwszy zastępca rektora". Z załączonych do pism procesowych organu z dnia 17 lipca 2012 r., 13 sierpnia 2012 r. oraz 30 sierpnia 2012 r. dokumentów wynika ponadto, że w systemie organizacyjno-prawnym uczelni funkcjonują pełnomocnictwa udzielane w różnych przedziałach czasowych, przez podmioty funcjonujace w strukturze Politechniki Opolskiej, obejmujące swym zakresem szereg czynności i uprawnień. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem szczegółowe ich przedstawienie, i tak: a) na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym rektor uczelni określa zakres obowiązków prorektorów, wydany został przez Rektora Politechniki Opolskiej zakres obowiązków Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej - J. J.. Zakres ten zawierał zapis: "Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora". Dnia 10 listopada 2005 r. do zakresu działania Prorektora ds. studenckich wprowadzona została zmiana polegająca na uzupełnieniu, że Prorektor ds. studenckich będąc pierwszym zastępcą Rektora Uczelni, ma prawo do podpisywania w jego imieniu wszelkich dokumentów wynikających z uprawnień Rektora określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Dodatkowo, w dniu 5 czerwca 2007 r. Rektor Politechniki Opolskiej udzielił Prorektorowi ds. studenckich J. J., pełnomocnictwa do podpisywania w imieniu Politechniki Opolskiej, w zastępstwie Rektora, wszelkich dokumentów wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. W kadencji rozpoczynającej się dnia 1 września 2008 r. funkcję Prorektora ds. studenckich oraz pierwszego zastępcy Rektora Politechniki Opolskiej ponownie pełnił J. J., co zostało zaznaczone w ustalonym przez Rektora zakresie działania Prorektora ds. studenckich. Taki sam zapis zawarto również w zakresie działania Prorektora ds. studenckich, wprowadzonym zmianą do Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej; b) na podstawie pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. A. Ż. - Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej, została upoważniona przez Rektora Politechniki Opolskiej do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej, a także do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu"; c) w związku z nieobecnością J. J. - Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej, w okresie od dnia 19 listopada 2010 r. do śmierci, to jest do dnia 22 lipca 2011 r., wykonywane przez niego zadania, Rektor Politechniki Opolskiej w Opolu przekazał A. Ż. - Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej w Opolu, udzielając w dniu 19 listopada 2010 r. pełnomocnictwa nr [...]. Z treści tego pełnomocnictwa wynikało, że obejmuje ono wykonywanie wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami. Z przedstawionych regulacji prawnych i umocowań organ wywiódł prawo dla Prorektora ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej A. Ż. do podpisania zarządzenia wprowadzającego Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, na podstawie postanowień którego wydano zaskarżone decyzje. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, że kompetencja rektora do ustalenia regulaminu wynika z przywołanego wyżej art. 186 ust. 1 ustawy, czyli przepisu rangi ustawowej, który nie przewiduje możliwości dokonania przekazania upoważnienia do ustalenia regulaminu innym podmiotom, tak jak to ma miejsce np. w przypadku wydawania decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego (art. 175 ust. 4 ustawy). Zdaniem Sądu nieprzypadkowo ustawodawca ograniczył możliwość przekazania upoważnienia do dokonania tej czynności, mając na względzie, że regulamin jako podstawowy akt prawny normujący świadczenie pomocy materialnej przez uczelnie, a także prawa i obowiązki organów uczelni oraz prawa i obowiązki studentów (doktorantów) w zakresie korzystania z tej pomocy, tworzy normy zarówno o charakterze stricte organizacyjnym, ale też normy bezpośrednio regulujące prawa i obowiązki użytkownika tego zakładu. Ponadto, przepis art. 186 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych norm kompetencyjnych przyjętych w ustawie i nie można zakładać, że upoważnienie do dokonania ustalenia regulaminu może nastąpić na zasadzie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem akt rektora ustalający zakres obowiązków prorektorów, jako akt niższego rzędu, nie może być odmienny od zapisu ustawowego. Podkreślić należy, że co do zasady przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie kompetencji do rozstrzygania sprawy z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady nieprzenoszalności kompetencji. Przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. W tym z kolei przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji innego organu, nie przejmuje tych kompetencji, a jedynie wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Właściwy organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. W konsekwencji od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własne, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego wzorowanego na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że dotyczy sfery prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3033/00, LEX nr 82683 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 798/07, LEX nr 506455). Odnosząc się zatem do regulacji prawa cywilnego podnieść należy, że pełnomocnictwa udziela mocodawca jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym do działania w swoim imieniu, która kreuje po stronie jej adresata kompetencje do podejmowania czynności ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla udzielającego upoważnienia. Z uwagi na zakres udzielonego pełnomocnictwa można wyróżnić pełnomocnictwo ogólne, pełnomocnictwo rodzajowe określające daną kategorię czynności prawnych, które mogą być dokonane przez pełnomocnika i pełnomocnictwo szczególne, którym mocodawca może upoważnić swego reprezentanta do dokonania jednej, wskazanej czynności. Zakres pełnomocnictwa może być zatem różny w zależności od woli mocodawcy i dotyczyć może zarówno czynności o charakterze materialnym, jak i procesowym. Podstawowa różnica jest jednak taka, że pełnomocnictwa dotyczą przede wszystkim stosunków właścicielskich, a upoważnienia stosunków władczych. Pełnomocnictwa umocowują do składania oświadczeń woli, a upoważnienia - do składania oświadczeń wiedzy, dokonywania czynności materialno-technicznych, załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Analizując przedstawione w sprawie dokumenty, z których ewentualnie należało wyprowadzić prawo Prorektora ds. organizacyjnych A. Ż. do podpisania w dniu 21 lipca 2011 r. zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stwierdzić należy, że takim pełnomocnictwem, ani upoważnieniem wymieniona Prorektor wykazać się nie może. Wśród przedłożonych pełnomocnictw wyróżnić należy te, które w sposób bezpośredni określają zakres jej czynności (por. pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. k: 91 akt i z dnia 7 lipca 2011 r. k: 93 akt) oraz to, które upoważnia do wykonywania czynności Prorektora ds. studenckich, w okresie jego nieobecności (por. pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r. k: 92 akt). Chronologicznie pierwsze pełnomocnictwo, noszące datę 25 czerwca 2008 r., zostało udzielone przez Rektora do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki. Z zakresu pełnomocnictwa wynika jednoznacznie, że Prorektor została upoważniona do reprezentowania Politechniki jako osoby prawnej, a nie Rektora jako organu właściwego w sprawach stypendium, a w szczególności do ustalenia regulaminu. Treść powyższego pełnomocnictwa uprawnia osobę w nim wskazaną do występowania w imieniu uczelni (podejmowania czynności prawnych) w stosunkach zewnętrznych skierowanych do ściśle określonych w nim podmiotów (organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami). Użyte w nim sformułowanie: "i składania wszelkich innych oświadczeń woli" wskazuje na cywilistyczny charakter pełnomocnictwa w ten sposób określonego (o czym była mowa wyżej), a nie na władczy (administracyjny) mający swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa. Regulamin zawiera przepisy prawa wewnętrznego, podstawą do stanowienia których jest art. 186 ust. 1 ustawy. Nie jest zatem oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 60 i nast. Kodeksu cywilnego). Nie zmienia tego okoliczność, że jako podstawę udzielenia pełnomocnictwa wskazano art. 66 ust. 1 ustawy, który daje rektorowi podstawę do określenia obowiązków prorektorów. Obowiązki te mogą mieć przecież charakter różnoraki i obejmować czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych. Pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r. związane z nieobecnością Prorektora ds. studenckich J. J., wprawdzie daje możliwość wykonywania wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich, jednakże w jego zapisie nie mieści się możliwość stanowienia aktów typu regulaminu. Ponadto, analiza dokumentów dotycząca zakresu działania Prorektora ds. studenckich, tj. zakresu jego czynności, regulaminu organizacyjnego i wydanych w sprawie pełnomocnictw, nie pozwala na uznanie, aby Prorektor ds. studenckich, którego zadania przejęła Prorektor A. Ż. (Prorektor ds. organizacyjnych), upoważniony był do ustalenia regulaminu pomocy materialnej. Po pierwsze zdaniem Sądu, art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, na podstawie którego przyjęto zakres czynności Prorektora ds. studenckich, nie może stanowić podstawy do powierzenia ustalania regulaminu. Poza tym, z zakresu działania Prorektora wynika jedynie uprawnienie do koordynowania prac związanych z aktualizacją regulaminu pomocy materialnej (pkt II tiret 3), a nie jego ustalanie. Gdyby wolą Rektora było przekazanie prawa ustalania treści i podpisania tego regulaminu, uregulowałby tę sprawę wprost w zakresie działania. Nadto zawarte w zakresie działania postanowienie, iż Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora, nie może odnosić się poprzez dalsze przekazanie pełnomocnictwa do Prorektora ds. organizacyjnych. Jak wynika bowiem z zakresu działania został on ustalony konkretnie i tylko dla Prorektora J. J., jako pierwszego zastępcy Rektora. W ocenie Sądu tego typu regulacje, które kształtują w istocie podstawowe kwestie związane z działaniem uczelni, tj. podziałem zadań i kompetencji pomiędzy podmiotami odpowiedzialnymi za sprawne i zgodne z prawem jej funkcjonowanie, winny być określane w sposób precyzyjny, nie mogą być rozpraszane w różnego typu aktach. Przy tym wymaga podkreślenia, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek domniemanie przekazania. Przekazywanie kompetencji musi być również dokonywane w odpowiedniej formie, z zachowaniem jednolitości i hierarchiczności aktów. Skoro w załączniku do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wprowadzonego zarządzeniem Nr 7/2006 Rektora Politechniki określono uprawnienia do podpisywania korespondencji i innych dokumentów przypisane poszczególnym podmiotom aparatu administracyjnego Uczelni, w tym w ustępie 2 – Prorektora ds. studenckich, a w ustępie 4 – Prorektora ds. organizacyjnych, to zmiany w tych postanowieniach winny być dokonywane również w formie zarządzenia Rektora. Stąd zawarte w tym akcie postanowienie, że "w razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 (w tym zarządzenia i inne akty normatywne regulujące działalność uczelni – przyp. Sądu) podpisuje pierwszy zastępca rektora", wobec braku zmiany zarządzenia, nie może być podstawą do dokonywania tych czynności, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa (por. ust. 1 in fine). Trudno bowiem domniemywać skuteczności przeniesienia uprawnień dokonanych aktem innego rodzaju, zwłaszcza, że nie doszło formalnie do zmiany osoby pierwszego zastępcy Rektora. Podkreślić także należy, że w przywołanym załączniku do Regulaminu Organizacyjnego brak jest zapisów świadczących o możliwości przekazania uprawnień pierwszego zastępcy rektora na inny podmiot, np. na podstawie odrębnego pełnomocnictwa, bądź zmiany zakresu działania Prorektora ds. studenckich. Z powyższych względów nie można także uznać za skuteczną dla działań Prorektora A. Ż., zmiany do zakresu działania Prorektora J. J., dokonanej pismem z dnia 10 listopada 2005 r., gdyż zakres działania Prorektora J. J. pochodzi z dnia 17 września 2008 r., a pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 2007 r. (k: 99 akt). Kolejne pełnomocnictwo dla Prorektora ds. organizacyjnych A. Ż. z dnia 7 lipca 2011 r., w którym zawarto umocowanie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej i w którym wskazane zostało, iż obowiązuje ono w okresie urlopu Rektora od dnia 11 do dnia 31 lipca 2011 r., nie stanowi uprawnienia do podpisania przez Prorektora ds. organizacyjnych upoważnienia dla ustalenia i wprowadzenia w życie przepisów Regulaminu dotyczącego kryterium, trybu i zasad przyznawania stypendium dla studentów i doktorantów. Regulamin pomocy materialnej jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym, który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami" danego zakładu. Nie jest on tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studenta i uczelni, których wiążą m.in. przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że kompetencji i upoważnienia do działania w imieniu Rektora i na jego rzecz nie można domniemywać, a uprawnienie do jego zastępowania musi wynikać wprost z treści pełnomocnictwa. Dlatego, aby Prorektor ds. organizacyjnych A. Ż. legitymowana była do podpisania regulaminu pomocy materialnej, takie umocowanie musiałoby zostać przekazane jej w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści pełnomocnictwa. W tym zakresie musiałoby zatem dojść do wyrażenia woli organu, czyli uzewnętrznienia woli mocodawcy (Rektora) w sposób jasny i nie wymagający interpretacji. Pełnomocnictwo o takiej treści nie zostało przedłożone przez organ pomimo, że był on zobowiązany do złożenia kompletnych akt administracyjnych sprawy w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że regulamin pomocy materialnej ustalony został przez podmiot nieuprawniony, a tym samym, nie mógł stanowić podstawy. Zdaniem Sądu, działanie organów administracji publicznej, do jakich należą także organy wyższej uczelni, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa. Podkreślić należy, że przepisy regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Skoro przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja dotycząca odmowy przyznania stypendium, którego zasady przyznawania określa regulamin, to kontrola legalności obejmuje również badanie zgodności z prawem tegoż regulaminu, w tym także trybu w jakim został on wydany. Reasumując, wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, a to art. 186 ust. 1 ustawy, nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym koniecznym było jej wyeliminowanie z porządku prawnego. Te same wadliwości dotyczą decyzji organu I instancji i stąd też należało również uchylić i tę decyzję. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań, sprowadzając się do załatwienia wniosku skarżącego o przyznanie pomocy materialnej na podstawie prawidłowo wprowadzonego Regulaminu przyznania pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej. W przypadku wykazania braku możliwości rozpoznania wniosku w powyższym trybie zajdzie konieczność załatwienia sprawy tylko na podstawie zapisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Rozdział 2, art. 171 i nast.). ----------------------- 10