II GSK 284/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Po 651/12 w sprawie ze skargi T. N. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (dalej: WSA w P. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I SA/Po 651/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gry na automacie poza kasynem gry, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty sądowe. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor na podstawie art. 216 w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: o.p. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia T. N. kary pieniężnej z tytułu urządzania gry na automacie pn. [...] nr [...] poza kasynem gry. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. strona zwróciła się do Ministra Finansów o rozstrzygnięcie charakteru gier urządzanych na wskazanym automacie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że rozstrzygnięcie charakteru gier na tym automacie nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu treści art. 201 § 1 pkt 2 o.p. i nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry, bo w wyniku kontroli, przeprowadzonej w lokalu strony w dniu [...] listopada 2010 r., funkcjonariusze celni ustalili na podstawie eksperymentu, że gry urządzane na automacie strony są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h. Zdaniem organu II instancji, kompetencja do samodzielnego rozstrzygnięcia, czy skontrolowane urządzenie jest automatem do gier w rozumieniu przepisów u.g.h. wynika z treści art. 90 ust. 1 ustawy, a dla poczynienia ustaleń w tym zakresie i ewentualnego nałożenia kary pieniężnej, nie jest niezbędne wydanie przez Ministra Finansów decyzji określającej, czy gry na tym automacie są grami w świetle norm u.g.h. W skardze do WSA w P. T. N. wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że przepisy prawa nie upoważniają dyrektora izby celnej, w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry, do rozstrzygania czy te gry są grami na automatach w rozumieniu u.g.h., ponieważ jest to kompetencja zastrzeżona wyłącznie dla ministra właściwego ds. finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. WSA w P. skargę uwzględnił. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 201 § 1 pkt 2 o.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Art. 2 ust. 3 u.g.h. stanowi, że grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 5 u.g.h. grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy. Art. 2 ust. 6 u.g.h. stanowi, że minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w ust. 1-5 są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy. W ocenie Sądu I instancji wykładnia systemowa art. 2 ust. 6 u.g.h. prowadzi do wniosku, że jeżeli istnieją gry lub zakłady posiadające cechy wymienione w art. 2 ust. 1–5 u.g.h., to Minister Finansów jest organem właściwym do rozstrzygnięcia, czy taka gra lub zakład są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy. Ustawodawca nie wprowadził dodatkowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia, tym bardziej że jest ono uzależnione od wystąpienia wątpliwości co do charakteru gry. Ustawa o grach hazardowych nie zawiera postanowień, które kompetencję Ministra Finansów zawartą w art. 2 ust. 6 modyfikowałyby w ten sposób, że takie uprawnienie przyznawałyby innym organom, choćby organom celnym, które prowadzą postępowanie na podstawie u.g.h. Jeżeli zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, to w pierwszej kolejności zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia jest, czy gra posiada cechy wymienione w art. 2 ust. 5 ustawy. Sąd I instancji wskazał, że T. N. wystąpiła o zawieszenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, argumentując, że toczy się postępowanie przed Ministrem Finansów zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. o rozstrzygnięcie w drodze decyzji, czy symulatory do gier zręcznościowych są grami na automatach. Postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą wiąże się z urządzaniem gry na automacie pn. [...] nr [...] poza kasynem gry, w lokalu przez nią prowadzonym. Zdaniem Sądu skoro ustawodawca przyznał Ministrowi Finansów uprawnienie do rozstrzygnięcia w drodze decyzji, czy dana gra jest grą na automacie, to wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania był uzasadniony. Z wymienionych powodów WSA w P. orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił objęte skargą postanowienie, a formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił organom celnym zastosować się do oceny prawnej wyroku oraz rozważyć zasadność zawieszenia postępowania w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Finansów zagadnienia wstępnego. II Skargę kasacyjną złożył Dyrektor. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 o.p. poprzez uznanie, że celem zakończenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gry na automatach poza kasynem gry, niezbędne jest prejudycjalne wydanie decyzji Ministra Finansów orzekającej o charakterze urządzenia; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku, w części dotyczącej charakteru prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania oraz etapu, na którym złożony został wniosek strony; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 6 w zw. z art. 2 ust. 7 u.g.h. i uznanie, że Minister Finansów jest właściwy w sprawach dotyczących oceny charakteru gry na automacie w toku postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd pominął zastrzeżenie dotyczące kompetencji ministra właściwego ds. finansów publicznych, wynikające z treści art. 2 ust. 7 u.g.h. Doprowadziło to do ograniczenia uprawnień naczelnika urzędu celnego, wymienionych w art. 90 u.g.h. Uprawnienia te są autonomiczne i umożliwiają samodzielne dokonanie ustaleń co do charakteru gry. Skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro w dniu [...] listopada 2010 r. funkcjonariusze celni ustalili, że skontrolowany automat był automatem do gier w rozumieniu treści art. 2 ust. 5 u.g.h., automat został zatrzymany, a urządzanie na nim gier zakończone, to wniosek T. N. o ustalenie charakteru gry na tym automacie, który wpłynął do Ministra Finansów w dniu [...] lipca 2011 r. (przeszło pół roku od chwili zatrzymania automatu) nie uzasadniał zawieszenia postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie argumentował, że jeżeli w grze hazardowej można wyodrębnić wszystkie cechy, które zostały zdefiniowane w u.g.h., to nie sposób uzależniać wynik postępowania prowadzonego w tym zakresie przed organem celnym od rozstrzygnięcia charakteru gry przez ministra właściwego ds. finansów publicznych. T. N. skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora wskazuje obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach Sąd II instancji rozpatruje w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, gdyż wykluczenie tego rodzaju naruszeń daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów materialnych przez organy oraz poprawności przeprowadzonej w tym zakresie kontroli przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdza, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 o.p., gdyż przyjmuje, że pomiędzy postępowaniem w sprawie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, a postępowaniem w sprawie orzeczenia o charakterze urządzenia, które wszczęto przed Ministrem Finansów istnieje ścisły związek, warunkujący możliwość orzeczenia w sprawie kary od rozstrzygnięcia jakie zapadnie w postępowaniu przed Ministrem, zatem rozstrzygnięcie Ministra Finansów w sprawie określenia, czy Spółka urządzała grę na automacie, który był podstawą ustalenia kary, jest zagadnieniem wstępnym dla wymierzenia kary za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry. Z takim stanowiskiem skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. W ocenie NSA Sąd I instancji trafnie przyjmuje, że w rozpoznawanej przez ten Sąd sprawie okolicznością prawnie istotną jest ustalenie, czy automat, ze względu na który wszczęto postępowanie o nałożenie kary na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest grą na automacie w rozumieniu ustawy. Ustalenie tej okoliczności warunkuje wypełnienie dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zatem niewątpliwie decyzja Ministra Finansów może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie kary. Skoro tak jest, to należy zgodzić się z twierdzeniem uzasadnienia skarżonego wyroku, że decyzja Ministra może być prejudykatem dla sprawy, w której złożono wniosek o zawieszenie postępowania, a odmowa takiego rozstrzygnięcia, słusznie prowadziła do uchylenia postanowień organów obu instancji. W tak rozumianym kontekście i związku decyzji Ministra Finansów i decyzji ustalającej karę istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. Skutkiem tego powinno być obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie wymierzenia kary za urządzanie gry na automacie poza kasynem gry. Brak takiego rozstrzygnięcia trafnie został zakwalifikowany przez Sąd I instancji jako naruszenie przepisów procesowych mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie trafna jest uwaga Dyrektora, że przyjęta przez Sąd I instancji koncepcja zależności obu postępowań modyfikuje i ogranicza uprawnienia organów celnych, skoro samoistnie nie mogą ocenić przesłanki warunkującej nałożenie kary, odnoszącej się do określenia charakteru urządzenia, na którym prowadzona jest gra, a przez to ocenić charakteru samej gry. Jednak ta zależność wynika z przepisów prawa i nie może być modyfikowana przez organy czy sądy. Poza tym przyjęcie przez ustawę takiego związku między obu sprawami nie ogranicza kompetencji organów celnych wynikających z art. 90 ust. 1 u.g.h. Z tego powodu takie twierdzenie skargi kasacyjnej jest nietrafne. Na podstawie art. 90 ust. 1 u.g.h. naczelnik urzędu celnego wymierza w drodze decyzji karę, przy czym ten organ nie zawsze może w takim postępowaniu ustalić charakter gry na określonym urządzeniu z punktu widzenia kryteriów przyjętych w art. 2 ust. 1-5 u.g.h. Tę okoliczność, istotną dla wymierzenia kary, niekiedy musi ustalić Minister Finansów w trybie określonym w art. 2 ust. 6-7 tej ustawy, a nie mogą tego czynić organy w drodze przyznanych przez ustawę działań i środków dowodowych, jak chciałaby strona skarżąca kasacyjnie. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie i trafnie wskazał na przesłanki uzasadniające takie rozwiązanie. Ten pogląd Sąd II instancji podziela, podkreślając, że dla oceny skarżonego wyroku nie może mieć znaczenia twierdzenie Dyrektora, że zarówno organy, jak i Minister Finansów charakter gry ustalają na podstawie tych samych przepisów, a więc u.g.h. Bezspornie tak jest, ale ustalenie charakteru gry ma przybrać określoną prawem formę i pochodzić od Ministra Finansów, a nie od organów celnych. Reasumując tę część argumentacji stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie odmowa zawieszenia postępowania była naruszeniem art. 201 § 1 pkt 2 o.p., które musiało skutkować uchyleniem tego rozstrzygnięcia, zatem Sąd I instancji orzekając w ten sposób nie naruszył przepisów wymienionych w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej. Wprawdzie Sąd I instancji nie rozważał szczegółowo istoty postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów, ale wykazał prawny i konieczny związek postępowania, w którym złożono skargę i rozstrzygnięcia sprawy przed Ministrem. Zamieszczenie tych rozważań w uzasadnieniu wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zamieścił w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy. Analiza uzasadnienia prowadzi do odmiennego wniosku niż twierdzenie skargi kasacyjnej i z tego powodu podniesiony zarzut jest także niezasadny. W ocenie NSA zupełnie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa materialnego, a więc art. 2 ust. 6 u.g.h. polegający na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Finansów jest właściwy w sprawach oceny charakteru gry na automacie w toku postępowania prowadzonego w sprawie nałożenia kary. W pierwszej kolejności należy podnieść, że przedmiotem kontroli prowadzonej przez Sąd I instancji nie była kwestia materialna, a tylko poprawność stosowania przez organy celne instytucji zawieszenia, a więc zagadnienie ściśle procesowe, toteż w takim postępowaniu Sąd I instancji nie oceniał sposobu stosowania tego przepisu, bo on nie był stosowany. Art. 2 ust. 6 u.g.h. w rozpoznawanej sprawie pojawia się tylko przy wykładni art. 201 § 1 pkt 2 o.p., a więc sposobie rozumienia zagadnienia wstępnego, nie jest zaś samoistnie stosowaną normą. Wobec tego przepis nie mógł być naruszony w sposób wskazany w zarzucie. Po wtóre, chociaż nie ma to znaczenia dla oceny wyroku, z treści przepisu wynika odmienny wniosek niż stawiany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Z tych powodów NSA mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.