II SA/Gl 833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2011 r. A. K. i H. K. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako PINB) w R. o tym, że J. P. jako współwłaściciel działki nr 1, przystąpił do robót budowlanych związanych z obiciem konstrukcji wiaty płytami falistymi. Po dokonaniu kontroli organ stwierdził, że J. P. wykonuje roboty polegające na montowaniu na istniejącej konstrukcji stalowej płyt falistych, na stronie wschodniej i częściowo północnej. Strona zachodnia, od strony działki należącej m. in. do A. i H. K., była osłonięta jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie zakładu stolarskiego znajdującego się w poprzednich latach na tej działce. PINB udzielił A. i H. K. stosownych wyjaśnień oraz poinformował, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym A. K. i H. K. w piśmie z dnia 21 października 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zażądali od tego organu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości należącej do E. i J. P., położonej w T. przy ul. [...] oraz wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, podnosząc, że wniosek został złożony przez osoby niebędące stronami postępowania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że wiata konstrukcji stalowej została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego w dniu [...] r. przez Naczelnika Gminy K. i najprawdopodobniej była od początku przynajmniej częściowo osłonięta płytami falistymi, na co wskazują dokumenty zebrane podczas postępowania administracyjnego w sprawie zakładu stolarskiego. Zdaniem organu I instancji wykonywane obecnie roboty budowlane nie naruszają interesu prawnego wnioskodawców w sposób określany przepisami ustawy Prawo budowlane. Z kolei podnoszona we wniosku argumentacja, że wiata była kiedyś częścią zakładu stolarskiego jest pozbawiona uzasadnienia zarówno merytorycznego jak i prawnego. Zakład nie istnieje już bowiem od kilku lat, a postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki części obiektów wchodzących w skład dawnego zakładu stolarskiego zostało zakończone w 2009 r. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Przedmiotowa wiata wbrew twierdzeniom wnioskodawców nie była natomiast przeznaczona do rozbiórki. Podsumowując, skoro zakład stolarski już nie istnieje i żaden z obiektów znajdujących się na działce J. i E. P. nie jest obiektem warsztatowym, to wykonywanie robót budowlanych przy tych obiektach nie musi naruszać interesu prawnego wnioskodawców, a tylko w takim przypadku można by uznać ich za stronę postępowania. Natomiast dokonana przez nich we wniosku wykładnia przepisów prawa dotyczących przedmiotowych robót budowlanych, może być rozważana przez PINB przy ewentualnym wszczęciu postępowania w opisywanej sprawie z urzędu. W zażaleniu na to postanowienie A. i H. K. wnieśli o jego uchylenie oraz nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w wyznaczonym przez organ II instancji terminie. W obszernym uzasadnieniu zarzucili przede wszystkim, że sporny obiekt, którego przebudowy dokonuje inwestor, usytuowany jest w odległości 40 cm od granicy z ich nieruchomością, co narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten ma również zastosowanie do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków. Usytuowanie obiektu budowlanego na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 § 12 powoduje zdaniem żalących objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 994 r. – Prawo budowlane. To zaś skutkuje w ich ocenie uznaniem właścicieli sąsiedniej nieruchomości za strony postępowania i to zarówno w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, jak i w postępowaniach, prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w trybach określonych przepisami art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Nadto żalący kwestionują ustalenia PINB dotyczące istnienia ścian osłonowych wiaty z płyt falistych jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zakładu stolarskiego, zarzucając organowi brak powołania się na jakiekolwiek dowody, w oparciu o które ustalił ten fakt. Ich zdaniem organ winien podać w jakim czasie wiata została obudowana płytami falistymi i okoliczność tę poprzeć stosownymi dowodami. Na potwierdzenie powyższego przedłożyli fotografię, na której widoczna jest wiata bez ścian osłonowych. W związku z powyższym zdaniem wnioskodawców organ nie może odmówić wszczęcia postępowania bez ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności faktycznych dotyczących istoty sprawy. Nadto żalący się stwierdzili, że obowiązkiem PINB w R. było wszczęcie postępowania i wstrzymanie robót budowlanych, skoro roboty prowadzone przez inwestora nie zostały jeszcze zakończone i nie uzyskał on stosownego pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia tych robót właściwemu organowi. Dodatkowo podnieśli, że organ I instancji nie ustalił podczas kontroli w jakim celu wykonywana jest przebudowa wiaty, podkreślając jednocześnie, że poprzednio wykorzystywana była na potrzeby zakładu stolarskiego i została samowolnie rozbudowana. Tym samym skoro nie jest znane przeznaczenie spornego obiektu ani jego przyszła funkcja, to nie można przewidzieć braku interesu prawnego po ich stronie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Nieustalenie natomiast przez organ funkcji przebudowywanego obiektu uniemożliwia w ocenie żalących jednoznaczne ustalenie, że nie mają oni interesu prawnego w tym postępowaniu. Sporne jest również ich zdaniem zakwalifikowanie budynku jako wiaty. Dodatkowo podnoszą, że montaż płyt odbywa się w oparciu o fundamenty, co do których wydana została ostateczna decyzja o rozbiórce. Nie otrzymali oni również zawiadomienia o kontroli obiektu. Na ich wniosek dostarczono im jedynie protokół z dnia 27 września 2011 r., który dotyczy sprawy wykonania decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., a nie wykonania montażu wiaty. Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 61a, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia po opisaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane prowadzone na nieruchomości przy ul. [...] w T., działka nr 2, polegają na częściowym obudowaniu płytami falistymi istniejącej tam wiaty stalowej. Wniosek o wszczęcie postępowania wnieśli A. K. i H. K., współwłaściciele działek nr 3 i 4. Działki te nie graniczą natomiast bezpośrednio z działką nr 2. Pomiędzy działkami wnioskodawców a działką nr 2 położona jest pełniąca funkcję drogową działka nr 5 o szerokości 3 m, której współwłaścicielami są bracia K. K. i H. K., działka ta nie jest zatem działką budowlaną, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem organu odwoławczego pewne jest, że wiata powstała na działce nr 2 legalnie w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, w oparciu o wydane w dniu [...] r. przez Naczelnika Gminy K. pozwolenie na budowę nr [...]. Nie jest jednak pewne, czy od momentu jej powstania wiata ta była obudowana ścianami i w jakim zakresie. Wyjaśnienie tego zagadnienia nie jest jednak zdaniem organu istotne dla rozstrzygnięcia kwestii legitymacji A. K. i H. K. do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W wyniku tych robót obiekt nie stał się budynkiem, nie zmieniło się również jego przeznaczenie. Nadal pozostaje wiatą, która pełni funkcję pomieszczenia gospodarczego. Dodatkowo stwierdził, że jest bezsporne, iż lekkie ściany wiaty o charakterze osłonowym wykonano od jej strony wschodniej i częściowo od północnej, czego zresztą wnioskodawcy nie kwestionują. Zdaniem organu II instancji wykonane roboty budowlane nie powodują również utrudnienia w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości. Położone od południowej strony działki nr 2 nieruchomości wnioskodawców oddzielone są od niej dodatkowo gęstym i wysokim żywopłotem, w związku z powyższym nie doznały one żadnego uszczerbku wskutek prowadzonych robót, tym samym nie mogą oni zarzucać inwestorowi naruszenia ich interesu prawnego, a zatem prawidłowo PINB w R. zastosował w tym przypadku art. 61a kpa. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...] WINB w K. A. K. i H. K. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko oraz powtórzyli zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Dodatkowo zarzucili, że organ odwoławczy mylnie przyjął, iż nie są oni właścicielami działki nr 5, co uczynił sprzecznie z dowodami zgromadzonymi w sprawie. Jak wynika z załączonego do skargi odpisu księgi wieczystej, właścicielami działki nr 5 są bracia K. K. i H. K., a nie jak błędnie przyjął organ – H. K. Skarżący H. K. jest zatem współwłaścicielem działki nr 5. Skarżący nie zgadzają się również z twierdzeniami jakoby działka ta nie była działką budowlaną. W załączeniu przedłożyli wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., z którego wynika, że działka nr 5 położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz usług użyteczności publicznej. Zdaniem skarżących nie ma prawnego znaczenia w jaki sposób jest ona obecnie wykorzystywana, bowiem działka ta w każdej chwili może zostać zabudowana. Tym samym skoro obiekt, którego przebudowy dokonuje inwestor usytuowany jest w odległości 40 cm od granicy z nieruchomością skarżących, a okap, który został zamontowany przy rozbiórce znajduje się w granicy z nieruchomością skarżących, to takie usytuowanie obiektu narusza w ocenie skarżących § 12 opisanego wyżej rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę [...] WINB w K. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie miał świadomość, że współwłaścicielem działki nr 5 jest jedna z osób, które zażądały wszczęcia postępowania i tylko wskutek pomyłki w uzasadnieniu postanowienia wpisano zamiast imienia H. imię H. Wpływ na postanowienie, choć nie przesądzający, miała natomiast okoliczność, że w podrubryce 1.4.1. Księgi wieczystej nr [...] w polu nr [...] o nazwie sposób korzystania podano, że jest to droga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zasadny jest zdaniem Sądu wynikający z niej zarzut (jakkolwiek nie sformułowany wprost) wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa tj.w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem i rozważeniem przyjęcia, iż wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez osoby nie będące stronami postępowania. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie przyjmuje się, że przymiot strony wiązać się powinien z posiadaniem interesu prawnego, znajdującym oparcie w przepisach prawa materialnego. W skrócie rzecz ujmując można przyjąć, iż: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/85, niepubl.). W przedmiotowej sprawie przepisów takich należy poszukiwać zarówno w przepisach Kodeksu cywilnego jak i Prawa budowlanego w jego szerokim rozumieniu. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżących w sprawie nie ma zastosowania wprost treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który odnosi się tylko do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie do postępowań legalizacyjnych. Niemniej jednak treść tych przepisów może i powinna stanowić wskazówkę przy wykładni treść art. 28 kpa. W związku z tym przy rozstrzyganiu o przymiocie skarżących jako stron należało odpowiedzieć m. in. na pytanie, czy objęte postępowaniem roboty budowlane mogły mieć wpływ na sposób korzystania przez skarżących z ich nieruchomości. W tym względzie nie ma zatem przesądzającego znaczenia okoliczność, co zdają się akcentować organy orzekające, czy sam charakter prowadzonych robót oddziaływuje negatywnie na nieruchomość skarżących ale czy w związku z ich wykonaniem może dojść do zmiany sposobu oddziaływania obiektu budowlanego, którego te roboty dotyczą, na co zwracali uwagę skarżący. Ten aspekt sprawy jest o tyle istotny gdy zważy się, że jak akcentowali skarżący, a co wynika z akt sprawy, inwestorzy wykonali wcześniej na swojej nieruchomości w ramach samowoli inne obiekty budowlane wykorzystując je do prowadzenia uciążliwego zakładu stolarskiego, objętego następnie prawomocnym nakazem rozbiórki. W tej sytuacji skarżący jako sąsiedzi mogą być "wyprzedzająco" zainteresowani potencjalnym oddziaływaniem obiektu budowlanego położonego około kilkudziesięciu cm (według skarżących 40 cm) od granicy działki, której skarżący jest współwłaścicielem (działki nr 5), zmienionego w następstwie wykonania spornych robót budowlanych. W konsekwencji powinno przysługiwać im prawo w kontrolowaniu legalności robót. Prawo takie można wyprowadzić zdaniem Sądu chociażby z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w sytuacji, co wymaga podkreślenia, gdy obiekt budowlany objęty spornymi robotami budowlanymi jest położony tak blisko granicy z nieruchomością skarżących, co może ewentualnie ograniczać możliwość jej wykorzystania zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Takie usytuowanie tego obiektu w zależności od jego konstrukcji i sposobu wykorzystania może, chociażby z uwagi na wymogi zachowania warunków przeciwpożarowych, ograniczać zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości, do czego ich właściciele mają prawo chociażby w związku z treścią art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Zdaniem Sądu powyższego stanowiska nie podważa okoliczność, że skarżący mogliby ewentualnie w przyszłości oponować w razie zmiany przeznaczenia przedmiotowej wiaty. Jak bowiem podkreślono, powinni mieć oni prawo już do "wyprzedzających" działań na etapie prowadzenia robót budowlanych, której to okoliczności organy orzekające nie wzięły pod uwagę. Nadto sprawa nie została wyjaśniona należycie gdy chodzi o możliwość powołania się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), która zdaniem Sądu przesądzałaby o tym, że sporne roboty dotyczyły interesu skarżących w rozumieniu art. 28 kpa, skoro dotyczyły obiektu posadowionego na działce inwestorów z odstępstwami od wymogów tego uregulowania. Treść tego uregulowania wskazuje zaś, że ma ono na celu ochronę interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiedniej działki. Stanowiska tego nie może podważać okoliczność, że przedmiotowa wiata została zrealizowana legalnie bo w oparciu o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu samo oznaczenie działki nr 5 w księdze wieczystej jako działki drogowej nie przesądza jeszcze, że może być ona kwalifikowana jako działka budowlana w rozumieniu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji gdyby faktycznie na taki cel nie byłaby wykorzystywana i przeznaczona (np. przez obciążenie jej służebnością drogową lub przez zapis planu zagospodarowania). Wtedy też usytuowanie obiektu objętego spornymi robotami budowlanymi około 40 cm od granicy tej działki niewątpliwie ograniczałoby jej zagospodarowanie. To zaś oznaczałoby, że działka nr 5 pozostawałaby w obszarze niekorzystnego oddziaływania tego obiektu. Również zatem roboty budowlane realizowane przy takim obiekcie mogłyby dotyczyć interesu skarżących w rozumieniu art. 28 kpa. Należy też podkreślić, że organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały przymiotu skarżących jako stron postępowania w sprawach dotyczących legalności powstania i funkcjonowania zakładu stolarskiego położonego na tej samej nieruchomości uczestników postępowania, na potrzeby którego to zakładu miała być również wykorzystywana według twierdzeń skarżących przedmiotowa wiata. Wskazane wyżej okoliczności dają zdaniem Sądu podstawę do przyjęcia, że z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa sprawa przymiotu skarżących jako stron postępowania nie została w dotychczasowym postępowaniu dostatecznie wyjaśniona i rozważona. W konsekwencji należało przyjąć, że postanowienia organów obu instancji zostały również wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa. Wobec powyższego podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 209 i art. 211 tej ustawy. Sąd nie wydał orzeczenia opartego na treści art. 152 powyższej ustawy stojąc na stanowisku, że zaskarżone postanowienie nie nadaje się do wykonania w rozumieniu tej normy prawnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie rozstrzygną organy w pierwszej kolejności o statusie skarżących jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sądu. sw