I SA/Wa 731/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac przy zabytku oddala skargę. Zaskarżona decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w części punktu 7 – zobowiązania do wygrodzenia terenu okalającego dwór i oznakowania oraz w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczonego terminu wykonania prac określonych w pkt 1-3, wyznaczył termin wykonania prac określonych w punktach 1-3 do dnia 31 grudnia 2014 r. i utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] nakazał K. sp. z o.o. z siedzibą w B. wykonanie przy zespole dworsko-parkowym zlokalizowanym w miejscowości W. , gmina[...] , powiat L. prac polegających na: 1. odtworzeniu ścian konstrukcyjnych oraz niezbędnych stropów umożliwiających wykonanie więźby dachowej, 2. odtworzeniu więźby dachowej wraz z pokryciem, 3. wykonaniu obróbek blacharskich odprowadzających wody opadowe z dachu – w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., 4. usunięciu fragmentów zawalonych konstrukcji murów (słupy), 5. usunięciu z wnętrza obiektu samosiewów krzewów i drzew, 6. zabezpieczeniu otworów przed dostępem osób postronnych, 7. wygrodzeniu terenu okalającego dwór i stosownego oznakowania, 8. przeprowadzenie pielęgnacji parku – w terminie – dwa miesiące po uprawomocnieniu się decyzji. Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji, że nie wziął pod uwagę faktu, że stan zabytku ustalony podczas oględzin w dniu 22 lutego 2011 r. jest tożsamy z jego stanem w 1993 r. Podniesiono również kwestię nieopłacalności remontu zabytku, a ponadto wskazano, że obowiązki zostały w decyzji określone w sposób dość ogólny i budzący wątpliwości do tego, jakie konkretnie działania miałaby podjąć spółka. Zakwestionowano również termin wykonania nakazanych prac. Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami przywołując jego treść oraz definicję prac konserwatorskich i robót budowlanych. Organ odwoławczy ustalił również, że klasycystyczny zespół dworski z poł. [...] w skład którego wchodzi: dwór murowany i park krajobrazowy w miejscowości [...] został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1974 r. W wyniku kontroli stanu zachowania przedmiotowego zabytku przeprowadzonej w dniu 8 czerwca 2010 r. na podstawie art. 38 w.w. ustawy przez pracowników organu I instancji stwierdzono bardzo zły stan nieużytkowanego budynku dworu, a także brak bieżącej pielęgnacji parku. W szczególności stwierdzono brak więźby dachowej, stropów i stolarki okiennej, zawilgocone i popękane mury, zwieńczenie ścian porośnięte roślinnością, wewnątrz budynku także samosiewy krzewów. W dniu 18 czerwca 2010 r. zostały wydane zalecenia pokontrolne w których wskazano na konieczność usunięcia samosiewów krzewów i drzew, uporządkowania terenu parku, a także zabezpieczenia zwieńczenia ścian przed dalszą degradacją murów. W dniu 22 lutego 2011 r. ponownie przeprowadzono kontrolę zabytku, w trakcie której stwierdzono, że stan techniczny budynku dworu uległ pogorszeniu z uwagi na niewykonanie zaleceń pokontrolnych. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ I instancji miał podstawy do wydania decyzji nakazującej władającym zabytkiem podjęcie określonych działań, gdyż w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli okazało się, że stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowania procesów destrukcji zabytku. Organ odwoławczy podniósł, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania. Organ II instancji zaznaczył, że wprawdzie budynek dworu znajduje się w stanie ruiny niemniej bezsporne jest stałe pogarszanie się stanu obiektu, wobec jego nieużytkowania i nie podejmowania żadnych prac remontowych ani zabezpieczających. Minister podkreślił, że budynek dworu pomimo, że znajduje się obecnie w bardzo złym stanie technicznym, nie utracił jeszcze swoich wartości zabytkowych – historycznych, jak również architektonicznych. Minister podniósł ponadto, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego zabytkowego budynku i parku ani podmiotów winnych zaniedbań, lecz jedynie ochrona zabytku poprzez wskazanie, które prace są niezbędne w celu tymczasowego jego zabezpieczenia przez dalszym niszczeniem. Minister stwierdził, że należy jednak zweryfikować zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzją, ponieważ na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest dopuszczalne nakładanie obowiązku wygrodzenia terenu okalającego dwór i stosownego oznakowania, wymienionych w pkt 7 decyzji, bowiem wykonanie tych prac nie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. W związku z powyższym w tej części organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W ocenie Ministra pozostały zakres prac wymienionych w zaskarżonej decyzji jest określony w sposób wystarczający. Podkreślono, że do wykonania nakazanych prac konieczne jest sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej i uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków na realizację tych robót, a następnie uzyskanie pozwolenia na budowę wydanego przez organ architektoniczno-budowlany. Ponadto strona zobowiązana - w przypadku niezrozumienia treści decyzji – może zwrócić się do organu I instancji o wyjaśnienie wątpliwości na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Minister wyjaśnił, że sprawa kosztów remontu obiektu pozostaje bez wpływu na ocenę merytorycznej zasadności nakazu. Rachunek ekonomiczny efektywności remontu budynku, jakkolwiek istotny dla stron, nie może być stosowany w odniesieniu do obiektów zabytkowych. Minister stwierdził, że termin do wykonania prac wskazany w decyzji organu I instancji do dnia 31 grudnia 2013 r. nie jest realnie możliwy do spełnienia w związku z powyższymi przedłużył ten termin do dnia 31 grudnia 2014 r. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie: – art. 7, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu podmiotu zobowiązanego, a także naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez obciążenie skarżącego obowiązkiem wykonania prac ponad to, co można uznać za niezbędne, – przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 8, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że skarżący jest zobowiązany do wykonania prac bez wskazania ich charakteru i ustalenia przesłanek ich niezbędności ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem obiektu. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że konsekwencją wadliwego postępowania było zobowiązanie skarżącego do wykonania robót w zakresie nieadekwatnym w stosunku do stanu obiektu, który jest ruiną oraz bez ustalenia ich niezbędności przy zupełnym zignorowaniu racjonalizacji kosztów takiego przedsięwzięcia. Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca stają się w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej. Skarżący wskazał, że przedmiotową nieruchomość nabyła w 2007 r. i do roku 1977 mieściła się w niej szkoła podstawowa. Jego zdaniem organy ochrony zabytków w poprzednim okresie nie uczyniły nic, aby przeciwdziałać obróceniu się zabytku w ruinę, a obecnie na skarżącego został nałożony obowiązek odbudowy zabytku. W ocenie skarżącego organ był zobowiązany określić i zdefiniować charakter robót oraz uzasadnić ich niezbędność, a termin ich wykonania określić w sposób racjonalny, a nie całkowicie dowolny. Zdaniem skarżącego wskazane w decyzji prace mają charakter prac restauratorskich, które nie są wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykazało, że niezbędne jest wykonanie określonych prac i robót w celu zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego zespołu dworsko-parkowego zlokalizowanego w miejscowości W., gmina[...], powiat L., której właścicielem od 2007 r. jest skarżąca spółka. W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) opieka na zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Zatem wskazać należy, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków może decyzją nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Z brzemienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa które miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Taka sytuacja nie miała jednak w sprawie niniejszej miejsca. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w pełni potwierdza pilną potrzebę wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji. Należy dodać, że treść przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje zakres obowiązków jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim podmioty. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy "prace konserwatorskie to działanie mające na celu zabezpieczenie i utrwalanie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań". Natomiast co do znaczenia terminu "roboty budowlane" pkt 8 powołanego przepisu odsyła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. art. 207, poz. 2016 ze zm.) Z art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowaniu, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 49 ust. 1 organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowaniu, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przez zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można zaliczyć wymienione w decyzji organu I instancji prace polegające na odtworzeniu ścian konstrukcyjnych oraz niezbędnych stropów umożliwiających wykonanie więźby dachowej, odtworzenie więźby dachowej wraz z pokryciem, wykonania obróbek blacharskich odprowadzających wody opadowe z dachu. Pozostałe prace w niej wymienione należy uznać za prace konserwatorskie. Każda z w.w. robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przez zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej spółki, że wymienione w decyzji organu I instancji prace stanowią prace restauratorskie. Zgodnie z art. 3 pkt 7ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prace restauratorskie do działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku w tym jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz udokumentowanie tych działań. W niniejszej sprawie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że nakazanie odtworzenia ścian konstrukcyjnych oraz niezbędnych stropów umożliwiających wykonanie więźby dachowej, odtworzenie więźby dachowej wraz z pokryciem, czy też wykonanie obróbek blacharskich ma na celu zahamowanie procesów destrukcji budynku, a nie wyeksponowanie jego wartości artystycznych i estetycznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budynek dworu znajduje się stanie ruiny, zaś wykonanie nakazanych w decyzji prac jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., a jak słusznie zaznaczył organ II instancji, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego zabytkowego budynku i parku ani podmiotów winnych zaniedbań lecz jedynie ochrona zabytku poprzez wskazanie, które prace są niezbędne w celu jego zabezpieczenia przez dalszym zniszczeniem. Jeśli chodzi o kwestię terminu na przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych określonego przez organ, to należy zauważyć, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. i określała termin wykonania prac wymienionych w pkt 1, 2, 3 do 31 grudnia 2013 r., zaś w pozostałych punktach – dwa miesiące od uprawomocnienia się decyzji, zaś decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. termin do wykonania prac z pkt 1, 2, 3 decyzji został prolongowany do dnia 31 grudnia 2014 r. Termin ten wydaje się na tyle odległy, że umożliwia wywiązanie się z obowiązku nałożonego zaskarżonymi decyzjami. Wydanie decyzji mającej na celu wyegzekwowanie od właściciela zabytku działań zapobiegających niszczeniu zabytku jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków (...), ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Wojewódzki Konserwator Zabytków dysponuje wykształconą w zakresie historii sztuk i architektury kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy – jaki termin jest potrzebny na usunięcie stanu zagrożenia zniszczenia zabytku lub istotnego uszkodzenia zabytku. Nie ulega wątpliwości, że nakazane prace stanowią znaczne obciążenie finansowe dla właściciela zabytkowego obiektu, jednakże argumenty natury ekonomicznej a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań zmierzających do zachowania substancji i wartości zabytkowej obiektu, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstawy do postawienia organowi orzekającemu zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji, bowiem wydane rozstrzygniecie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.