I SA/Wa 1523/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B.P. i M.K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] (będąca częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]) została wywłaszczona od E.P. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., nr [...], w związku z przeznaczeniem jej – zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta W. z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] w sprawie przedłużenia ważności decyzji nr [...] – pod budowę ulicy w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...] oraz na realizację, w granicach ww. lokalizacji przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, budowy kanałów ściekowego i deszczowego. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2010 r. M.K. i B.P. (następczynie prawne E.P.) wystąpiły o zwrot części wyżej opisanej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia przez okres przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] twierdząc, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej tj. pod budowę ulicy [...], w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - dalej "ugn", gdyż obie działki znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania B.P. i M.K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda uznał, że na omawianej nieruchomości cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ugn, został zrealizowany oraz, że nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających drogi publicznej nie może zostać zwrócona. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, został oznaczony jako budowa ulicy [...] na odc. ul. [...] – [...]. Ponadto, w granicach lokalizacji ustalono budowę kanałów ściekowego i deszczowego, których trasa przebiega przez ww. nieruchomość. Decyzją z dnia [...] lutego 1983 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji kanałów: deszczowego i ściekowego z odgałęzieniami w ul. [...] na odcinku przy [...] – [...] i ul. [...] na odc. [...] – [...]. Ważność ww. decyzji została przedłużona decyzją z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...]. Jak następnie stwierdził organ drugiej instancji, Biuro [...] Urzędu W. pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. przekazało opracowaną przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju propozycję projektowanych linii rozgraniczających ulicy [...] (linia wschodnia) w rejonie analizowanej nieruchomości, z której wynika, że przedmiotowa działka jest usytuowana w liniach rozgraniczających. Fakt ten nie był kwestionowany przez strony postępowania. W dniu 12 listopada 2009 r. (z akt administracyjnych wynika, że jest to dzień 17 lutego 2011 r.) przeprowadzono oględziny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, z udziałem stron postępowania. W trakcie oględzin ustalono, że "przez przedmiotową nieruchomość przebiega jezdnia dwukierunkowa (asfaltowa) - ulicy [...], w jezdni usytuowana jest studzienka od infrastruktury technicznej (mniej więcej w środku), wzdłuż jezdni ul. [...] usytuowany jest chodnik wyłożony płytami betonowymi, na chodniku usytuowana jest wiata przystanku "[...] ", po obu stronach wiaty przystanku znajdują się kosze betonowe, przy jednym z koszy znajduje się studzienka od infrastruktury technicznej. Pozostały teren usytuowany za przystankiem i chodnikiem stanowi zieleń (trawa). Przez teren zieleni wydeptane są ścieżki piesze. Cały teren położony jest w pobliżu skrzyżowania ul. [...] z ulicą [...] naprzeciwko budynek [...]". Ponadto, jak wynika z ewidencji gruntów, zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...], są opisane jako droga. Zgodnie zaś z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz.838), drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym tj. wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie zaś do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przez linię rozgraniczającą drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy ulicy mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związanej z funkcją komunikacyjną drogi. Ponadto przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Zgodnie zaś z przyjętym orzecznictwem drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (regres extra commercium). Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Mając powyższe na uwadze organ wojewódzki stanął na stanowisku, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, znajdująca się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Jednocześnie dodał, że niezależnie od faktu wyłączenie ww. nieruchomości z powszechnego obrotu, działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zagospodarowana zgodnie z celem jej wywłaszczenia tj. pod budowę ulicy [...]. Ponadto, w granicach lokalizacji zrealizowano budowę kanałów ściekowego i deszczowego, których trasa przebiega przez ww. nieruchomość. Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła M.K. twierdząc, że organ nie ustalił, czy cały wywłaszczony grunt, objęty wnioskiem o zwrot nieruchomości, został zagospodarowany w sposób i w terminach przewidzianych w art. 137 ugn. Ponadto, zdaniem skarżącej, położenie terenu w granicach linii rozgraniczających nie przesądza o tym, że budowa drogi (będąca celem wywłaszczenia) została na tym gruncie wybudowana; aby bowiem stwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy faktycznie wykonać budowę i to w terminie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Strona zaznaczyła, że linie rozgraniczające obejmują teren przeznaczony pod pas drogowy, a nie pod drogę (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie, Dz.U. Nr 43, poz. 430), a więc jest to obszar znacznie większy, którego tylko jednym z elementów jest droga. Zatem samo zajęcie nieruchomości pod pas drogowy nie powoduje wyjęcia nieruchomości z obrotu prawnego na podstawie art. 2a ustawy o drogach publicznych W skardze M.K. podniosła również, że propozycja projektowanych linii rozgraniczających ulicy [...] została opracowana przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju W. dopiero teraz i przesłana do Wojewody za pismem przewodnim z dnia 12 sierpnia 2011 r., a więc już w trakcie niniejszego postępowania. Dodała ponadto, że argument organu oznaczenia użytku całej działki w ewidencji gruntów jako drogi nie ma znaczenia w świetle art. 137 ust. 1 ugn. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ powinien dokonać podziału geodezyjnego działek celem wydzielenia gruntu, który spełnia ustawowe przesłanki zwrotu i orzec o zwrocie gruntu, który nie został zagospodarowany, czyli zabudowany zgodnie z celem wywłaszczenia i w terminach przewidzianych w art. 137 ugn. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ugn. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. W ocenie Sądu, rozstrzygające znaczenie w przedmiotowej sprawie mają także przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, ze zm.), a w szczególności art. 4 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu użyte w tej ustawie określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 powołanej ustawy wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest: a) budowla w postaci drogi, b) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, c) urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, d) zieleń przydrożna. Tak więc, zadaniem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było wyjaśnienie, mając na uwadze podaną przez ustawodawcę definicję pasa drogowego, czy część wywłaszczonej nieruchomości (o zwrot, której wystąpiła skarżąca), a konkretnie działka nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz działka nr ewid. [...] [...], stanowiące obecnie własność Skarbu Państwa a przejęte od poprzednika prawnego skarżącej, leżą w pasie drogowym ul. [...] – co uniemożliwiałoby ich zwrot, czy też działki te nie leżą w liniach granicznych pasa drogowego, co dawałoby możliwość rozpatrzenia wniosku o ich zwrot w trybie art. 136 i art. 137 ugn. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że stanowisko organów administracji obu instancji odnośnie tego, że cała nieruchomość, o zwrot której wystąpiła skarżąca, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia – jest przedwczesne. Jak twierdzą organy stan taki mają potwierdzać: 1) decyzja lokalizacyjna Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta W. z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] w sprawie przedłużenia ważności decyzji nr [...]; 2) decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1983 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji kanałów: deszczowego i ściekowego z odgałęzieniami w ul. [...] na odcinku przy [...] – [...] i ul. [...] na odc. [...] – [...], przedłużona decyzją z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...]; 3) oględziny terenu z dnia 17 lutego 2011 r.; 4) opracowana przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju Propozycja projektowanych linii rozgraniczających drogę (ulicę [...] - linia wschodnia) z dnia 31 lipca 2011 r.; oraz 5) ewidencja gruntów dotycząca przedmiotowych działek. Zdaniem Sądu powyższy materiał dokumentacyjny nie upoważnia do stwierdzenia, że cała wywłaszczona nieruchomość została dotychczas zagospodarowania na cel wywłaszczenia. I tak poza sporem jest, jak ustaliły organy administracji, a co wynika z akt sprawy, że prawie cała działka nr ewid. [...] zajęta jest pod drogę ul. [...]. Przez przedmiotową nieruchomość przebiega bowiem jezdnia dwukierunkowa (asfaltowa), zaś w jezdni usytuowana jest studzienka od infrastruktury technicznej. Ponadto na pozostałej części działki - wzdłuż jezdni ul. [...] usytuowany jest chodnik wyłożony płytami betonowymi, na chodniku usytuowana jest wiata przystanku "[...] ", po obu stronach wiaty przystanku znajdują się kosze betonowe, przy jednym z koszy znajduje się studzienka od infrastruktury technicznej. W konsekwencji taki stan faktyczny sprawy co do działki nr ewid. [...], w ocenie Sądu, uniemożliwia jej zwrot a stanowisko organów w tym zakresie zyskało uznanie Sądu. Podzielić, bowiem należy argumentację organu, że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego, a to oznacza, że nie mogą one być zwrócone. Droga publiczna nie może bowiem przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi (w tym przypadku Zarząd Dróg Miejskich), i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). W konsekwencji pozostaje do oceny kwestia zasadności odmowy zwrotu działki ewid. nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, we władaniu Prezydenta W. Jak wskazuje materiał dokumentacyjny sprawy działka ta graniczy bezpośrednio z działką nr [...], usytuowana jest za przystankiem autobusowym i chodnikiem, teren jej stanowi przede wszystkim zieleń (trawa), przez który wydeptane są ścieżki piesze. Wprawdzie, jak wskazał wyżej Sąd, jako pas drogowy należy rozumieć grunt, na którym zlokalizowana jest nie tylko droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, ale i zieleń przydrożna – niemniej jednak rzeczywiste linie graniczne pasa drogowego powinny jednoznacznie wynikać z dokumentu geodezyjnego sporządzonego przez osobę uprawnioną, z podaniem podstawy dokonanego rozgraniczenia. Wojewoda wskazał zaś, że działka nr [...] położona jest w granicach projektowanych linii rozgraniczających ulicy [...] (linia wschodnia). Taki stan faktyczny potwierdzają zresztą ww. dokumenty, tj. protokół oględzin nieruchomości, oraz tzw. Propozycja projektowanych linii rozgraniczających drogę, sporządzona w oparciu o obowiązujący "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Wsi K." (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. - Dz.U. woj. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., poz. [...]), na kopii mapy zasadniczej. W ocenie Sądu, fakt że działka nr [...] położona jest w granicach projektowanych linii rozgraniczających ulicy [...] (linia wschodnia), sporządzonych nadto dopiero w trakcie postępowania administracyjnego, nie upoważniał organu do zrównania pojęć projektowanych linii rozgraniczających z ustawowym pojęciem linii granicznej gruntu, gdyż zaprojektowanie linii rozgraniczających grunt oznacza stan faktyczny przyszły i niepewny, a więc nie umożliwiający organowi wydanie decyzji administracyjnej. Sytuacja taka spowodowała, że Sąd nie ma możliwości kontroli decyzji w zakresie tego czy na działce, której zwrotu domaga się skarżąca (a konkretnie na działce [...]) po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczeniowy (budowa drogi oraz w granicach tej lokalizacji budowa kanałów ściekowego i deszczowego) - został zrealizowany. W konsekwencji, wobec tak przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz dokonanej, przez organy administracji, oceny materiału dokumentacyjnego sprawy należy uznać stanowisko organów co do działki ewid. nr [...] za przedwczesne. W konsekwencji organy naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. Przede wszystkim organ ustali, poprzez uzyskanie stosownych dokumentów, jakie są linie graniczne gruntu (a nie projektowane), na którym jest zlokalizowana droga - ul. [...] i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Ponadto organ wskaże podstawy tak ustalonych linii granicznych, a następnie ustali jaka obszarowo część działki nr ewid [...] została zajęta pod pas drogowy ulicy [...] (wyznaczony liniami granicznymi, a nie dopiero projektowanymi). W zależności od tych ustaleń organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie W konsekwencji, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. ----------------------- 8