II SA/Sz 940/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego R. S. wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną J. N. na zasadzie prawa pomocy w kwocie [...] złote, obejmującej należny podatek od towarów i usług. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art.121 § 4 i 5, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., znak:[...] , tj. rozbiórki przybudówki o wymiarach 3,90 x 4,00 m, dobudowanej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w miejscowości [...] w gm. [...] , na działce nr [...] , wybudowanej bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "PINB") decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. N. rozbiórkę przybudówki dobudowanej do budynku mieszkalnego, bez pozwolenia właściwego organu, z uwagi na nie wywiązanie się inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. Z uwagi na fakt, że inwestor nie wykonał rozbiórki przedmiotowego obiektu, organ powiatowy upomnieniem z dnia [...] r., wezwał J. N. do wykonania ww. obowiązku. Pomimo upomnienia, obowiązek nie został wykonany. W związku z powyższym, PINB , działając jako organ egzekucyjny, w dniu [...] r. doręczył J. N. tytuł wykonawczy nr [...] , zawierający pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia zarzutów, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, wraz z przytoczonym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na postanowienie o nałożeniu grzywny J. N. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , wskazując, że dla niej - jako osoby bardzo schorowanej – jest ono krzywdzące. Strona podkreśliła, że skazana jest wyłącznie na siebie, ponieważ jej syn odbywa karę pozbawienia wolności. J.N. podniosła również, że przedmiotową przybudówkę, zamierza przekształcić na składzik drewna opałowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "ZWINB"), postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. ZWINB rozpatrując zażalenie powołał się na przepis art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz stwierdził, że nie wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. nie budzi wątpliwości. Organ wskazał nadto, że grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, którego strona dobrowolnie, pomimo uprzedniego upomnienia, nie wykonała. W ocenie organu II instancji przybudówka objęta nakazem rozbiórki, stanowi część budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i z tego powodu przy ustalaniu wysokości grzywny organ zobowiązany był zastosować art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. ZWINB odwołał się nadto do przepisu regulującego sposób obliczania grzywny oraz podniósł, że art. 121 § 5 powołanej ustawy nie pozostawia organowi swobody przy ustalaniu jej wysokości. Stwierdził również, że PINB grzywnę obliczył prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołania ZWINB wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wykonania rozbiórki ze względu na trudną sytuację materialną, rodzinną, czy zły stan zdrowia osoby zobowiązanej. ZWINB pouczył J.N., że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu, natomiast na podstawie art. 126 ww. ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być zwrócone w 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. J. N. pismem z dnia [...] r. zakwestionowała powołane wyżej postanowienie, które to organ jako skargę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . W powyższym piśmie skarżąca podniosła, że przybudówka wybudowana została w latach [...] przez jej brata, a organ powiatowy nie dał jej możliwości przedstawienia świadków, którzy potwierdziliby treść pism złożonych przez nią w toku postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 1392/11 Sąd odrzucił skargę J.N., jako złożoną po upływie terminu przewidzianego do jej wniesienia. Następnie referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym postanowieniem z dnia [...] r. zwolnił skarżącą – na jej wniosek - od ponoszenia kosztów sądowych w sprawie oraz ustanowił radcę prawnego. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 1392/11, na wniosek pełnomocnika skarżącej, Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi. W uzupełnieniu skargi z dnia [...] r., w piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej r.pr. R. S., zaskarżonemu postanowieniu zarzucił : - naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122 w zw. z art. 27 §1 i 3 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak doręczenia skarżącej wraz z postanowieniem PINB z dnia [...] r. tytułu wykonawczego spełniającego wymogi nałożone przepisem art. 27 ww. ustawy, w szczególności nie zawierającego wskazania, że obowiązek jest wymagalny (art. 27 ust. 1 pkt 3), braku klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 27 ust. 1 pkt 10), braku dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia skarżącej upomnienia; - naruszenie art. 119 ww. ustawy poprzez nałożenie grzywny, która jest niecelowa w świetle sytuacji majątkowej skarżącej, która nie jest w stanie grzywny uiścić, a z uwagi na wiek i schorzenia, nie jest także w stanie wykonać obowiązku nałożonego postanowieniem o rozbiórce, w sytuacji gdy wskazany obiekt wzniosła osoba trzecia, gdy tymczasem grzywna winna być nakładana w sytuacji, gdy koszty wykonania zastępczego przekroczą możliwości finansowe zobowiązanego i konieczne jest przymuszenie go do osobistego działania w sprawie; - naruszenie art. 121 § 5 ww. ustawy w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe obliczenie wysokości grzywny oraz uznanie, że obiekt, którego dotyczy postanowienie jest budynkiem; - naruszenie art. 122 § 3 ustawy poprzez brak zbadania, czy skarżąca pismem z dnia [...] r. wniosła zażalenie na postanowienie PINB (co sugeruje jego tytuł), czy też także zarzuty do postanowienia (co może sugerować jego uzasadnienie). W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu według norm przepisanych. Dodatkowo podniósł, że w uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powinien był przytoczyć ustalenie faktyczne odnośnie tego, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części jest nieweryfikowalne. Ponadto żaden z organów nie wskazał, dlaczego uznał przybudówkę za część budynku. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie wynagrodzenia w wysokości dwukrotności wynagrodzenia należnego od wartości przedmiotu sporu. Oświadczył nadto, że wynagrodzenia nie otrzymał, a domagając się zwiększenia wynagrodzenia kieruje się nakładem pracy, wynikającym ze złożenia wniosku o przywrócenie terminu i innymi czynnościami związanymi z prowadzoną sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń w praktyce oznacza, że sąd administracyjny - dokonując kontroli kwestii związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, bada czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwe zinterpretował i czy nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych, czy też działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm. - zwanej dalej "p.e.a."), w tym art. 119 i art. 122 § 1 i 2. Zgodnie z art. 119 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z kolei w myśl art. 122 § 1 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2). Wskazać również należy, że w myśl art. 29 § 1 p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę, w tym także jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu egzekucyjnym, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę, czy tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącą J. ę N. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do rozbiórki części budynku (przybudówki o wym. 3,90 x 4,00 m, dobudowanej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego) na działce nr [..] , położonej w miejscowości [...] w gm. [...] . Nakaz rozbiórki ww. przybudówki, wybudowanej bez zgody właściwego organu, został orzeczony ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Pomimo otrzymanego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania nakazu rozbiórki, skarżąca nie wykonała powyższego obowiązku. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują w razie niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, zastosowanie następujących środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z przepisów powołanej ustawy odnoszących się do zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 (zasada niezbędności), wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny. Wskazać należy, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, natomiast w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a. Odnosząc się z kolei do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazuje, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów Prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z przepisu tego wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości (określonej w § 5), tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Z drugiej strony należy jednak pamiętać, że nie można z treści art. 121 p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 16.02.2005 r., OSK 1148/04, niepubl.). Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zakwalifikowania przez organy nadzoru budowlanego "obiektu, którego dotyczy postanowienie" jako budynku i ustalenia na tej podstawie wysokości grzywny Sąd wskazuje, iż ustalenia organu w tym względzie nie są dowolne, bowiem ustaleń tych dokonał PINB w decyzji z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę wskazując między innymi, że budowa, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega przepisom zawartym w art. 48 Prawa budowlanego. O kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego przesądza wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego. Gdy w postępowaniu administracyjnym takiej kwalifikacji dokonano, to ponowna ocena w zakresie kategorii obiektu budowlanego i określenie jej w sposób odmienny, niż przyjęto to w decyzji jest niedopuszczalne, godzi bowiem w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 K.p.a. A zatem w trakcie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna zmiana treści uprawnienia, czy obowiązku (nakazu, zakazu) objętego decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji stwierdził, że zastosowanie art. 121 § 5 p.e.a. do obliczenia wysokości grzywny było uzasadnione. Zgodnie z ww. przepisem wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W rozpatrywanej sprawie matematyczny sposób obliczenia wysokości grzywny został szczegółowo przedstawiony przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] r. i nie budzi on wątpliwości Sądu. W takiej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają argumenty skarżącej dotyczące jej niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, albowiem art. 121 § 5 p.e.a., jak już wyżej podniesiono, nie uzależnia możliwości zastosowania tego środka od sytuacji finansowej i osobistej osoby zobowiązanej. Odnośnie do pozostałych zarzutów dotyczących wymogów formalnych tytułu wykonawczego stwierdzić należy, że zawiera on zarówno klauzulę, że wykazany w ww. tytule wykonawczym obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jaki i klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, a także podano w nim datę doręczenia zobowiązanej w dniu [...] r. upomnienia z dnia [...] r. W aktach sprawy znajduje się również ww. upomnienie wraz z potwierdzeniem jego odbioru oraz zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącą w dniu [...] r. postanowienia z dnia [...] r. wraz z tytułem wykonawczym z dnia [...] r. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 p.e.a.), gdyż to nie należy do tego postępowania. Taki właśnie, niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym, skutek chciałaby osiągnąć strona skarżąca podważając celowość nie tylko wykonania, ale i wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy oraz § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).