I OSK 2929/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1364/12 w sprawie ze skargi A. K. S. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 146/09 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 1364/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2010 r., III SA/Kr 146/09 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozumieniu tego przepisu niewykonanie wyroku oznacza sytuację, w której sąd zobowiązał organ administracji publicznej do podjęcia określonych działań z zakresu administracji publicznej, przy czym w przypadku niewykonania przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie to sytuacja, w której organ nie wywiązuje się z nałożonego przez sąd obowiązku wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, natomiast w drugim przypadku będzie to sytuacja, w której organ nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnie prowadzonym postępowaniu. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżący, pismem z 18 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z wezwaniem do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2010 r., III SA/Kr 146/09. Skarga wniesiona została do Sądu 24 sierpnia 2012 r. Pismo z 18 kwietnia 2011 r. jest więc wezwaniem, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., przy czym podkreślić należy, iż dopuszczalność wniesienia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. nie jest uwarunkowana upływem określonego okresu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku (tak NSA w postanowieniu z 20 listopada 2012 r. , II OSK 2721/1, LEX nr 1248469). Nadto wezwanie skierowane do organu musi nastąpić nie wcześniej, niż po otrzymaniu przez organ akt sprawy z odpisem prawomocnego orzeczenia. Z akt sprawy III SA/Kr 146/09 wynika, że odpis prawomocnego orzeczenia w tej sprawie wraz z aktami administracyjnymi został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu 29 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 grudnia 2010r., III SA/Kr 146/09 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy powinny od nowa rozpatrzyć wniosek skarżącego o rozgraniczenie, a więc, że sprawa powinna być w pierwszej kolejności rozpatrzona i rozstrzygnięta przez Burmistrza Miasta C.. Jak wynika z treści samej skargi, oraz z odpowiedzi na skargę w nin. sprawie, w dacie wniesienia skargi - jak podaje skarżący - "organy I i II instancji nie wydały żadnej decyzji". Skoro sprawa z wniosku skarżącego o rozgraniczenie nie zakończyła się jeszcze w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, to oczywistym jest, że nie toczyła się ona jeszcze ani nie toczy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie, jako organem II instancji. Przeto skarga na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę w sprawie III SA/Kr 146/09, w której skarżący zarzucał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynność po jego wydaniu, zawierająca wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny nie mogła zostać uwzględniona przez sąd. SKO nie pozostawało bowiem w dacie wniesienia skargi w bezczynności po wydaniu wyroku w sprawie III SA/Kr 146/09, ani też nie prowadziło przewlekle postępowania w tej sprawie. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 12 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, będące skutkiem dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny, że w sprawie nie doszło do niewykonania wyroku Sądu Administracyjnego; - art. 151, art. 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 12, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezapoznanie się przez Sąd z aktami aktualnie prowadzonego postępowania o rozgraniczenie, niewyjaśnienie, czy zachodzi bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd oddalił skargę o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta C.; - art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zaszły w sprawie przesłanki do wymierzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie i Burmistrzowi Miasta C. grzywny. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Jednocześnie oświadczono, że należności te nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może polegać na pozostawaniu w bezczynności, pozostawaniu w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. To samo dotyczy stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie zapadło żadne nowe rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Termin do wykonania przez organ administracji publicznej wyroku sądu administracyjnego zaczyna biec od dnia doręczenia organowi tego wyroku. W związku z powyższym niewykonanie wyroku przez organ na podstawie komentowanego przepisu nastąpi wówczas, gdy "nie ustosunkuje się on w pełni" do treści przedmiotowego wyroku sądu administracyjnego (wyda rozstrzygnięcie lub podejmie określoną czynność z zakresu administracji) po doręczeniu wyroku w terminie uregulowanym w przepisach art. 35-38 k.p.a. W postępowaniu wywołanym skargą unormowaną w art. 154 p.p.s.a., Sąd administracyjny powinien przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te powinny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.01.2012 r., I OSK 2109/11). W przedmiotowej sprawie Sąd całkowicie pominął kwestię, na jakim etapie jest aktualnie przedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tymczasem, pełnomocnik procesowy skarżącego, który sporządził niniejszą skargę kasacyjną, nigdzie nie wyjaśnia, na czym miał polegać wpływ podniesionych przez niego zarzutów na wynik sprawy. Tym samym podniesione przez niego zarzuty nie mogą być uznane za podstawy kasacyjne w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co czyni je bezzasadnymi. Po drugie, skoro w dacie wniesienia skargi (24 sierpnia 2012 r.) przez skarżącego na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2010 r., III SA/Kr 146/09 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postępowanie odwoławcze przed tym Kolegium jeszcze nie było wszczęte (bo nie doszło do zakończenia postępowania przed organem I instancji), to oczywistym jest, że Kolegium nie mogło pozostawać ani w stanie bezczynności, ani w stanie przewlekłości postępowania, co prawidłowo wywiódł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i niniejszy wyrok dotyczy tylko i wyłącznie sprawy ze skargi A. S. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2010 r., III SA/Kr 146/09 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Natomiast nie dotyczy on sprawy ze skargi A. S. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2010 r., III SA/Kr 146/09 przez Burmistrza Miasta C., bo ta sprawa nie została jeszcze rozpoznana.