II GSK 1208/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2174/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2174/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił decyzję Ministra Finansów z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M. M. złożyła do Wojewody Ś. wniosek o umorzenie grzywny w wysokości 50 zł nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. Stwierdziła, że nie jest w stanie ponieść kosztów opłacenia grzywny, ponieważ jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Oświadczyła również, że nie uzyskuje dochodów oraz że korzysta z pomocy finansowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. Wojewoda Ś. decyzją z [...] czerwca 2011 r. odmówił umorzenia należności z tytułu grzywny. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Minister Finansów decyzją z [...] września 2011 r. uchylił decyzję wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez ten organ. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] października 2011 r. Wojewoda Ś. odmówił umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. Następnie decyzją z [...] czerwca 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś.. Organ przypomniał, że możliwe jest umorzenie w całości zobowiązania, jeżeli m.in. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Minister uznał, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, uwzględnił przy tym fakt, że jej źródłem utrzymania jest pomoc finansowa Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w wysokości 350 zł miesięcznie oraz pomoc na opłatę rachunków za gaz, telefon i pokrycie zakupu żywności i leków. Powołał się na pismo Wojewody Ś. z dnia [...] maja 2012 r., z którego wynika, że dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne było bezskuteczne. Zdaniem organu umorzenie zobowiązania powodowałoby uchylenie skutków orzeczonej kary oraz oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. A zatem umorzenie przedmiotowej należności Skarbu Państwa naruszałoby interes publiczny. W ocenie Ministra Finansów wniosek dłużnika spełnia przesłankę uzasadnionego przypuszczenia nieskuteczności postępowania egzekucyjnego oraz przesłankę ważnego interesu dłużnika, polegającego na braku środków na zapłatę należności bez szkody dla wydatków związanych z podstawowym utrzymaniem. Jednocześnie umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu. Opierając się na uznaniu administracyjnym, Minister Finansów odmówił umorzenia należności ze względu na ich karnoprawny charakter oraz ze względu na interes publiczny. Następnie Minister Finansów stwierdził, że ocena niespełnienia przesłanek ważnego interesu dłużnika i przewidywanej nieskutecznej egzekucji zawarta w decyzji Wojewody Ś. nie jest uzasadniona. Jednakże pomimo odmiennej od organu pierwszej instancji oceny spełnienia przesłanek dopuszczających umorzenie należności w całości, Minister Finansów uznał, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe i dlatego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie Ministra Finansów w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.), dotyczące: przypuszczenia co do nieskuteczności postępowania egzekucyjnego oraz ważnego interesu dłużnika. Organ nie uwzględnił wniosku skarżącej, stwierdzając, że umorzenie należności z tytułu grzywny (w wysokości 50 zł) naruszałoby interes publiczny poprzez uchylenie skutku orzeczonej kary oraz rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. W ocenie WSA przewidziana w art. 64 u.f.p. instytucja udzielania ulg (określonych w art. 55) dotyczy umorzenia w całości zobowiązania w spłacie należności, o których mowa w art. 60, czyli także z niezapłaconych grzywien nałożonych mandatami karnymi. Wobec tego argument organu wskazujący na karnoprawny charakter należności objętej wnioskiem skarżącej (wynikający z istoty ukarania karą grzywny) nie mógł skutecznie uzasadniać odmowy umorzenia tych należności, gdyż w przeciwnym razie – co do zasady – wyłączałby stosowanie omawianej regulacji względem grzywien nakładanych mandatami karnymi. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że umorzenie należności doprowadzi do uszczuplenia wpływu do Budżetu Państwa, Sąd uznał, że stanowisko to jest nieuzasadnione w rozpatrywanej sprawie i sprzeczne z pozostałymi ustaleniami organu. Prowadzone postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, co dało podstawę do przyjęcia, że spełniona została przesłanka z art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. W tej sytuacji prawidłowe powinno być ustalenie (na podstawie zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza w kontekście trudnej sytuacji finansowej skarżącej), że także w przypadku odmowy umorzenia należności nie nastąpi zaspokojenie należności Budżetu Państwa. Poza tym Sąd zauważył, że każdorazowe zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, przewidzianej w art. 64 u.f.p., będzie skutkować rezygnacją z wpłaty środków, co oznacza, że tego rodzaju argument (o charakterze stricte fiskalnym) nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy umorzenia należności. W ocenie Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu wskazuje wręcz na negowanie zasadności stosowania ulgi poprzez umorzenie należności o charakterze karnym. Stanowisko organu, w zakresie wykazanej przyczyny odmowy umorzenia wnioskowanej przez skarżącą należności, nie zostało oparte na wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym nosi cechy dowolności przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanego już powyżej art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), a także art. 77 § 1 k.p.a., który określa obowiązki organu w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 1, art. 56 ust. 1 i art. 60 pkt 7 u.f.p., poprzez uznanie, że Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2012 r. przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji prawidłowego wyważenia bezspornie występującej przesłanki ważnego interesu dłużnika oraz uzasadnionego przypuszczenia co do nieskuteczności postępowania egzekucyjnego z przesłanką ważnego interesu publicznego, podczas gdy organ działając w ramach uznania administracyjnego prawidłowo wyważył przesłanki wynikające z ww. przepisów; 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że Minister Finansów naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy i dokonał obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że Minister Finansów naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 56 ust. 1 i art. 60 pkt 7 u.f.p., poprzez uznanie, że Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2012 r. przekroczył granice uznania administracyjnego, podczas gdy organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy i działając w ramach uznania administracyjnego prawidłowo wyważył przesłanki wynikające z ww. przepisów, c) art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie było podstaw do oddalenia skargi. W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. M. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga nie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., lecz w istocie odnosi się tylko do jednej kwestii, a mianowicie oceny niespornych okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie jako naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne (pkt 3), bądź zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. W ocenie Ministra Finansów wniosek skarżącej o umorzenie należności w kwocie 50 zł spełniał przesłankę uzasadnionego przypuszczenia nieskuteczności postępowania egzekucyjnego oraz przesłankę ważnego interesu dłużnika, polegającego na braku środków na zapłatę należności bez szkody dla wydatków związanych z podstawowym utrzymaniem, gdyż skarżąca utrzymuje się z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w kwocie 350 zł miesięcznie oraz pomocy w spłacaniu rachunków. Mimo to Minister Finansów odmówił umorzenia należności, kierując się innymi przesłankami (niewymienionymi w art. 56 ust. 1 omawianej ustawy), a mianowicie okolicznością, iż należność wynikała z mandatu karnego oraz kierując się interesem publicznym, wymienionym w art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy, jako przesłanka alternatywna do przesłanki ważnego interesu dłużnika, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "lub". Zdaniem Ministra Finansów decyzja wydana na podstawie art. 56 ust. 1 omawianej ustawy jest decyzją uznaniową, a zatem nawet w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki przewidziane w tym przepisie, to organ nie miał obowiązku umorzenia wnioskowanej należności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tego poglądu nie podziela, gdyż wprawdzie ustawodawca w art. 56 ust. 1 omawianej ustawy używa zwrotu "może", to jednak w tym przepisie wymienił określone przesłanki, a to oznacza, iż jeżeli te przesłanki zostały spełnione, to Minister Finansów przy podejmowaniu decyzji o odmowie umorzenia nie może powoływać się na inne przesłanki niewymienione w tym przepisie. Przyjęcie odmiennego poglądu podważałoby ratio legis omawianego przepisu, gdyż sprowadzałoby się w istocie do tego, iż ustawodawca zbędnie wskazał kryteria umarzania należności. Powinien natomiast ograniczyć się do przyznania Ministrowi Finansów kompetencji do umarzania należności np. "w ważnych przypadkach", co pozwoliłoby Ministrowi Finansów na swobodną ocenę tych przypadków. Decyzja wydawana na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest wprawdzie decyzją uznaniową lecz nie z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "może", lecz z uwagi na użycie zwrotów prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "uzasadnionego przypuszczenia" (pkt 3 art. 56 ust. 1) czy też "ważnego interesu dłużnika". Skoro jednak Minister Finansów uznał, iż te ostatnie przesłanki zachodzą, to trudno nie podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż "zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu wskazuje wręcz na negowanie zasadności stosowania ulgi poprzez umorzenie należności o charakterze karnym". Podkreślić przy tym należy, iż w obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter, gdyż zakres swobody organu administracji nie może przekraczać granic wynikających z przepisów prawa materialnego. Nie można w końcu nie zauważyć, iż w sytuacji gdy organ administracji nie kwestionuje, iż spełnione zostały ustawowe warunki do umorzenia należności i mimo to nie uwzględnia wniosku, a ponadto inicjuje postępowanie przez NSA, to takie postępowanie trudno pogodzić z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy też dbałością o stan finansów publicznych. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.