V SA/Wa 1720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. w D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania SPZOZ w D. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc października 2011 r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Zdaniem strony organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Strona podniosła również, iż jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Uznając bezzasadność odwołania organ II instancji podniósł, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a - 26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie z art. 26b ust 7 ww. ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma zatem stwierdzenie, czy wynagrodzenie pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Następnie organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej (...)posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak ww. terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że ww. pojęcie należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Środkami publicznymi zgodnie z ww. artykułem są: 1. dochody publiczne; 2. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4. przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymywanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: 1. daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wypłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2. inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4. dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6. odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7. kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8. dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie zauważono, że strona, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych. Organ podkreślił, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Poza tym działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył SP ZOZ w D. zarzucając jej naruszenie art. 26 ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w związku z art. 2, art. 32 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów prawa procesowego art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że podstawą odmowy przyznania dofinansowania nie jest zmiana przepisu prawa – przepisu art. 26b ust. 7 Ustawy lecz niczym nie uzasadniona, zmiana sposobu jej wykładni. Zgodnie z art. 26b ust. 7 Ustawy o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp środkami publicznymi są m.in. dochody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Stosowanie do art. 9 pkt 10 ufp do jednostek sektora finansów publicznych zalicza się samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zatem co do zasady w jednostkach tych nie istnieje część wynagrodzenia, która byłaby wypłacana nie ze środków publicznych. Jednakże przepis art. 26b ust. 7 Ustawy odnosi się do wyłączenia wynagrodzenia w części finansowanej, a nie wypłacanej ze środków publicznych. Poza tym dotychczas organ I instancji interpretował ww. przepis w ten sposób, iż wskazywał, że finansowanie, o którym mowa w przepisie art. 26b ust. 7, dotyczy wynagrodzenia pracownika, na które pracodawca otrzymał publiczne środki budżetowe przeznaczone na bieżącą działalność przekazywane danemu podmiotowi lub dodatkowe środki publiczne przeznaczone wyłącznie na wynagrodzenia. Celem wyprowadzenia przepisu art. 26b ust. 7 ustawy było zatem wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. W wyniku zastosowania wykładni celowościowej, należy przypisać analizowanemu przepisowi takie znaczenie, by wyeliminować przekazanie pracodawcy środków publicznych na wynagrodzenia. Oznacza to, że wyłączeniu od dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 7 Ustawy podlegają środki przekazane pracodawcy z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania. W niniejszej sprawie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w SP ZOZ w D. nie zostały wypłacone z jakichkolwiek środków przekazanych lub przyznanych na cele wynagrodzeniowe. Poza tym to, iż środki uzyskiwane przez SPZOZ w D. z tytułu sprzedaży usług medycznych i niemedycznych, mogą być uznane za środki publiczne, nie upoważnia do automatycznego zastosowania, art. 26b ust. 7 Ustawy, w zakresie wyłączającym uprawnianie pracodawcy do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników, które zostało wypłacone ze środków uzyskiwanych ze sprzedaży usług medycznych (badania diagnostyczne, świadczenia medyczne dla osób nieuprawnionych do bezpłatnej opieki medycznej) oraz sprzedaży usług niemedycznych (najem pomieszczeń) czy też z odsetek od depozytów składanych w banku. Brzmienie przepisu art. 26b ust. 7 Ustawy, w szczególności zwrot finansowane wskazuje, że wyłączeniu dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 7 Ustawy, podlegają środki przekazywane pracodawcy z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania. Ponadto na wadliwość wykładni organu I instancji wskazuje również wykładnia systemowa. Żaden przepis Ustawy nie rozróżnia pracodawców ze względu na ich status organizacyjno-prawny. Dlatego też przepis art. 26b ust. 7 Ustawy wyłącza możliwość dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych niezależnie od statusu organizacyjnego pracodawcy, w każdym przypadku przekazania pracodawcy środków na wynagrodzenia ze środków publicznych. Gdyby więc przyjąć domniemanie racjonalności ustawodawcy, wyłączenie podmiotowe możliwości otrzymania przedmiotowego dofinansowania, byłoby wprost uregulowane w ustawie. W ocenie skarżącej wykładnia przedstawiona przez organ I instancji powoduje ewidentne naruszenie art. 32 Konstytucji, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Skarżąca podniosła również, że w świetle art. 87 Konstytucji stanowisko Ministra Finansów nie stanowi źródła prawa a takie znaczenie zdaje się przypisywać mu zaskarżona decyzja. Poza tym decyzja organu stoi w całkowitej sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym przez co w sposób rażący narusza art. 77 i 80 kpa poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. Autor skargi powołał się również na art. 9 kpa przywołując jego treść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje, iż w przepisie art. 26b ust.7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 z późn. zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organ orzekający na podstawie obowiązującej ustawy, po korekcie błędu ma obowiązek stosować tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 kpa, 77 § 1 i 80 kpa). Z powyższych względów skargę oddalona na podstawie art. 151 ppsa.