I OSK 1397/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2170/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2170/12, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 10 lipca 2012 r. J. S. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 250 zł na zakup leków oraz talonów do sklepu spożywczego oraz chemicznego. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., odmówił przyznania zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Posiadany przez skarżącego dochód, tj. 1174,04 zł przekracza obowiązujące kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy. Organ zwrócił uwagę, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Jednakże – zdaniem organu – w przypadku skarżącego szczególnie uzasadniony przypadek nie występuje. Skarżący dysponuje własną emeryturą, zasiłkiem pielęgnacyjnym i majątkiem w M. o wartości 141 518 zł, a zatem nie można uznać, że zaistniała wyjątkowa okoliczność pozwalająca przyznać mu pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Ponadto zaznaczono, że Ośrodek w pierwszej kolejności musi udzielić wsparcia osobom, których dochody są poniżej kryterium dochodowego. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Na jego dochód składa się emerytura w wysokości 1.121,04 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Od tego dochodu odliczono kwotę 100 zł z tytułu alimentów płaconych przez skarżącego na rzecz syna J. S. Dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osoby samotnie gospodarującej (477 zł) uprawniające do uzyskania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie przemawia za potrzebą przyznania zasiłku w trybie art. 41 pkt 1 tej ustawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. W uzasadnieniu skargi wskazał na ciężką sytuację finansową i osobistą oraz krytyczną sytuację zdrowotną. W piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 13 września 2012 r. W uzupełnieniu skargi, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1- 4, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 3 pkt 1c, art. 5, art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), art. 7,8,10, 75 § 1 , art. 77, art. 86, 89 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2170/12, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż zasiłek celowy specjalny z zasady nie ma zaspokajać wszystkich zgłaszanych potrzeb, ponieważ kwota zasiłku celowego specjalnego nie jest ustalana dowolnie, lecz jedynie do wysokości kwoty kryterium dochodowego właściwego dla danego świadczeniobiorcy. Sąd podkreślił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która nie ma na celu dostarczenia obywatelom stałego źródła utrzymania. Istotą pomocy społecznej jest jedynie działalność wspierająca obywateli, skierowana na umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać własnymi działaniami. Sąd stwierdził, że za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie można uznać podnoszonej przez wnioskodawcę okoliczności niskich dochodów, zajęcia wierzytelności z tytułu potrąceń komorniczych, ponoszenia opłat za energię elektryczną, czynsz, telefon komórkowy, czy też konieczności wykupienia przez skarżącego leków. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów, że oceniając zasadność wniosku o pomoc, nie mogą one pomijać okoliczności, że skarżący posiada majątek o znacznej wartości, tj. nieruchomość w M. o wartości około 140 000 zł, ma zatem możliwość zadbania o poprawę własnej sytuacji finansowej, choćby poprzez sięgnięcie do odziedziczonego majątku. Zdaniem Sądu już chociażby z tego powodu nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazany w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Sąd wskazał, że skarżący przekracza również kryterium dochodowe umożliwiające udzielenie nieodpłatnej pomocy z zakresie dożywiania, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. S., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oznaczonej pkt 1 (oddalającej skargę) i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, które nie zostały uiszczone w całości lub w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 – 4, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 2 pkt 4, art. 3 pkt 1c, art. 5, art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", poprzez uznanie zasadności odmowy przyznania skarżącemu pomocy społecznej we wnioskowanym rodzaju, formie i rozmiarze (lub w innym rodzaju, formie i rozmiarze dopuszczalnym przez ustawę) w sytuacji, gdy pomoc takowa miałaby na celu umożliwienie skarżącemu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, wsparcie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, odpowiadając celom i możliwościom pomocy społecznej, również pomimo tego, że założenia dotyczące najistotniejszej w przedmiotowej sprawie kwestii, to jest tego, czy skarżący spełniał, czy też nie spełniał kryterium dochodowego, nie poddają się kontroli, 2) naruszenie prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prowadzące do usankcjonowania uznaniowej i niezasadnej odmowy przyznania skarżącemu przez SKO pomocy społecznej, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77, art. 86 K.p.a. oraz art. 89 § 2 K.p.a., poprzez usankcjonowanie tego, że SKO nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie przeprowadziło wysłuchania skarżącego, uniemożliwiając tym samym skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, nie zapewniając skarżącemu możliwości czynnego udziału w sprawie, przez co chociażby nie ustalono w sposób należyty kwestii spełnienia, bądź nie, przez skarżącemu kryterium dochodowego, 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 K.p.a., poprzez podważenie zaufania obywateli do organów Państwa, sankcjonując odmowę przyznania skarżącemu pomocy społecznej, we wnioskowanym rodzaju formie i rozmiarze (lub w innym rodzaju, formie i rozmiarze dopuszczalnym przez ustawę) w sytuacji, gdy miałaby ona na celu umożliwienie skarżącemu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, wsparcie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiałoby skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, odpowiadając celom i możliwościom pomocy społecznej, przy braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym przy braku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że organy co prawda w swych decyzjach zawarły stwierdzenia dotyczące wysokości dochodu skarżącego, jednakże były one skrótowe, uproszczone i nie zawierały szczegółowej kalkulacji właściwej ze względu na brzmienie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto stwierdzono, że nawet, gdyby przyjąć, że skarżący przekracza kryterium dochodowe, to sytuacja, w jakiej się znajduje, uzasadnia przyznanie prawa pomocy "w szczególnych przypadkach", o których mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy zatem, przy jej rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogły być uznane za usprawiedliwione, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wbrew stanowisku i argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzić należy, że wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności orzekających w sprawie organów administracji uprawniał do wysnucia wniosku, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a zebrany materiał został właściwie rozpatrzony i oceniony. Słusznie też Sąd I instancji nie dostrzegł naruszeń wskazanych przepisów materialnoprawnych. Ocena, czy prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zgodną z prawem odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, poprzedzona być musi oceną zasadności zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że tego rodzaju zarzuty określone w skardze kasacyjnej jako odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), winny zostać powiązane z zarzucanym Sądowi I instancji naruszeniem norm zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w sprawie nie uczyniono. Odnotowując wskazaną wadliwość podstawy zaskarżenia stwierdzić należy, że w świetle zebranego w sprawie przez organy materiału dowodowego zasadna jest ocena, że istotne okoliczności, przede wszystkim dotyczące dochodów skarżącego, zostały w sprawie właściwie wyjaśnione. Słusznie Sąd I instancji nie dostrzegł wskazanych przez skarżącego uchybień Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dokładne dane dotyczące dochodów skarżącego podane zostały w pismach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (k- 8, 10, 29 akt administracyjnych). Jakkolwiek, w dniu 12 lipca 2012 r. przeprowadzono z J. S. wywiad środowiskowy, w którym skarżący przedstawił swoje dochody i wydatki, to słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że organy przed wydaniem decyzji nie zapewniły skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, czym ograniczono jego czynny udział w sprawie. Jednakże, by zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. mógł być uwzględniony należało wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednakże, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli dochód osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku przekracza ustalone w ustawie kryterium dochodowe (w przypadku osoby samotnie gospodarującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji kryterium to określono na kwotę 477 zł), to omawiany zasiłek nie może być przyznany. Przekroczenie kryterium dochodowego czyni niemożliwym przystąpienie przez organ do badania, czy w danej sprawie wystąpiła ocenna przesłanka w postaci konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy. Organ może jedynie rozważyć, czy w okolicznościach danej sprawy wystąpiły przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do powołanego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Powołany przepis w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Z jego treści wynika bowiem, iż decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się wnioskodawca, powinna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy w danej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" – w rozumieniu powołanego przepisu – to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych. Zasiłek celowy z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej może zatem być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni to skarżący. Okolicznościami uzasadniającymi odmowę zasiłku, bądź też przyznania zasiłku w kwocie niższej niż wnioskowana, mogą być w szczególności ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, duża liczba osób ubiegających się o pomoc, a także dotychczas udzielona wnioskodawcy pomoc. Organy muszą więc każdorazowo ocenić, czy w okolicznościach danej sprawy istnieje możliwość uwzględnienia wniosku. Rozważeniu podlegać musi nie tylko sytuacja rodzinna, majątkowa i życiowa danej osoby lub rodziny, lecz także rodzaj potrzeby, na zaspokojenie której świadczenie ma być przyznane, z uwzględnieniem możliwości zaspokojenia jej w inny sposób lub przy pomocy innych środków. Takie też rozumienie omawianego przepisu przyjęto w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie uznano, że skarżący kasacyjnie dysponuje stałym dochodem, jakim jest emerytura, zasiłkiem pielęgnacyjnym oraz majątkiem w M. o wartości 141 518 zł, zatem nie można uznać, że zaistniała wyjątkowa okoliczność pozwalająca przyznać mu pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Jak bowiem zasadnie wskazał organ, środki finansowe, z których wypłacane są zasiłki celowe z pomocy społecznej są środkami publicznymi i nie ma żadnego uzasadnienia, aby zostały rozdysponowane na rzecz osób, które mogłyby wykorzystać własne zasoby i możliwości, lecz tego nie czynią. Ośrodek pomocy społecznej, który dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, w pierwszej kolejności obowiązany jest bowiem uwzględnić potrzeby osób, których dochody są poniżej kryterium dochodowego. Wobec tego nie można uznać, aby Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 41 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są zatem nieuzasadnione. Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez ten Sąd przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 tej ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, skarżący przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, nie wyczerpuje zatem także przesłanek do przyznania pomocy na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Dodatkowo podkreślić należy, że pomoc ta również ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet osoba spełniająca kryteria określone ustawą, nie zawsze otrzyma świadczenie w wysokości i formie, jakiej oczekuje. Należy w tym miejscu zauważyć, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb, gdyż pomoc ta ma jedynie charakter pomocniczy w stosunku do własnych starań osób w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Okoliczność, że skarżący jest objęty pomocą opieki społecznej może, a nawet powinna być brana pod uwagę z urzędu przez organy przy rozpatrywaniu kolejnych wniosków, tym bardziej w sytuacji ograniczonych środków finansowych na pomoc społeczną. Z przedstawionych względów,Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.