II SAB/Wa 319/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Janusz Walawski (sprawozdawca), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę J. K., w formie elektronicznej, w dniu [...] marca 2012 r. złożył do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wniosek o udostępnienie treści odwołania z dnia [...] lutego 2012 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia [...]. Generalny Inspektor Ochrony Środowiska w dniu 14 marca 2012 r. wezwał ww. do uzupełnienia wniosku – złożenie podpisanego wniosku w formie pisemnej. Wezwanie zostało wykonane w dniu 20 marca 2012 r. Powyżej określony organ, pismem z dnia [...] maja 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W piśmie tym organ poinformował również, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, udostępnianą w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). J. K. w dniu 4 czerwca 2012 r. wniósł, za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność " w przedmiocie wykonania w terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej, tj.: - treści odwołania z dnia [...] lutego 2012 r. od decyzji RDOŚ w W. dotyczącej środowiskowych uwarunkowań [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jeżeli informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić jakie konkretne informacje podlegają ochronie. Sam fakt, że w odwołaniu od decyzji środowiskowej znajdują się objęte ochroną dane osobowe nie oznacza, że cała treść odwołania nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Normalną praktyką w takich sytuacjach jest tzw. anonimizacja. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odniósł się do zarzutów w niej podniesionych i stwierdził m.in., że żądanie skarżącego zawarte w jego wniosku z dnia [...] marca 2012 r., jako odnoszące się do dokumentów niestanowiących informacji o środowisku i jego ochronie oraz informacji publicznej w rozumieniu omawianych ustaw nie mogło być załatwione przez organ ani poprzez udostępnienie żądanej informacji, ani poprzez wydanie decyzji, przewidzianej przez ustawę o udostępnieniu informacji o środowisku czy ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zarzut bezczynności, zwłaszcza, iż o przyczynach nieudzielenia informacji skarżący został poinformowany, jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyżej określonych przepisów sądy administracyjne orzekają, w zakresie swojej właściwości, m.in. w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) mamy do czynienia ze specyficznym obowiązkiem organu, tj. obowiązkiem rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Rozpatrzenie wniosku może nastąpić poprzez: 1) udzielenie żądanej informacji, 2) odmowę jej udzielenia (decyzja administracyjna), 3) poinformowani wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji, 4) poinformowaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, 5) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy). Udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej to zespól określonych czynności materialno – technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania organu. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, który wynika z powyżej przytoczonego art. 1 ust. 1 ustawy, dotyczy informacji o sprawach publicznych, a zatem poza zakresem tego przepisu są informacje innego rodzaju, a w szczególności o charakterze prywatnym (cywilnym). Natomiast ust. 2 tego przepisu przewiduje możliwość dostępu do informacji publicznej na zasadach i w trybie określonym w innej ustawie. Taką ustawą jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 powyżej określonej ustawy, organy administracji są obowiązane do udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. Natomiast art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowi, że udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące: 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami; 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1; 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów; 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska; 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3; 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać : a) stany elementów środowiska, o którym mowa w pkt 1, lub b) przez elementy środowiska, o którym mowa w pkt 1 – emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3. Z przytoczonego przepisu wynika, że udostępnieniu podlegają informacje enumeratywnie w nim określone i należy zgodzić się z organem, że jest to katalog zamknięty. Zgodzić się należy również z organem, że decyzja administracyjna jest środkiem administracyjnym, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy i podlega udostępnieniu. Natomiast środek zaskarżenia (odwołanie) tego przymiotu nie posiada i na etapie toczącego się postępowania administracyjnego udostępnieniu nie podlega, chyba że wnioskuje o to strona postępowania lub uczestnik na prawach strony, przy czym dostęp ten jest zagwarantowany w trybie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący żądał udostępnienia treści odwołania z dnia [...] lutego 2012 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lutego 2012 r. – nie określając podmiotu(ów) je wnoszących. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że udzielenie skarżącemu żądanej informacji nie jest możliwe na zasadach i w trybie określonych w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku (...), gdyż zakres żądania przekracza dyspozycję art. 9 ust. 1 tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 określa w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego i nie stanowi definicji informacji publicznej, która zawarta jest w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy zatem sfery faktów. Żądany przez skarżącego dokument, tj. nośnik informacji nie został wytworzony przez organ władzy publicznej, a przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego. Co do zasady akta postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną, jednakże nie wszystkie znajdujące się w niej dokumenty można uznać za informację publiczną. Nie bez znaczenia jest również element czasu, tzn. czy postępowanie jest w toku, czy tez zostało zakończone. W rozpoznawanej sprawie skarżący zażądał informacji (dokumentu) w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, tj. po wniesieniu środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, żądany przez skarżącego dokument, na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym skarżący nie był stroną nie mógł mu zostać udostępniony, gdyż nie został sporządzony (wytworzony) przez organ władzy publicznej. Dokument został bowiem sporządzony przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego. Wnioskowane przez skarżącego informacje (dokument) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie pozostawał w bezczynności skoro podjął w sprawie działania wynikające z powyżej określonych ustaw. Tym samym zarzut o jego bezczynności w dacie rozpoznawania skargi jest nieuzasdaniony. Skoro żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, to obowiązkiem organu było poinformowanie go o tym i organ nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.