II GSK 402/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. oraz R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt III SA/Po 641/13 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. postanawia odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt III SA/Po 641/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W., stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r., zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji, Prezes ARiMR) decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności modulacji (...) (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. str. 18 ze zm.; dalej: Rozporządzenie Nr 796/2004), ustalił R. W. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu Prezes Agencji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznał R. W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej kwocie 17.365,44 zł. Po przekazaniu płatności, do Biura Powiatowego Agencji w dniu [...] stycznia 2010 r. wpłynęło pismo z KRUS - placówki terenowej w Pile informujące, że R. W. pobierał świadczenie z KRUS z tytułu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej od dnia 20 marca 1999 r. na skutek oddania w posiadanie działek o nr: 51, 48, 42/1, 47/3, 47/5, 47/7 i 41/4 w drodze umowy dzierżawy zawartej z R. W. w dniu [...] marca 1999 r. i rozwiązanej w dniu [...] grudnia 2006 r., a następnie poprzez zawarcie umowy dzierżawy obejmującej wskazane działki z M. S. z dniem [...] stycznia 2007 r. W dniu [...] października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję o uchyleniu w całości ww. decyzji o przyznaniu płatności i odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych. Od tej decyzji R. W. nie wniósł odwołania. Na skutek wydania ww. decyzji, organ stwierdził, że środki finansowe przyznane i wypłacone R. W. należy uznać za świadczenie nienależne, podlegające zwrotowi. R. W., pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., zatytułowanym "odwołanie od decyzji" wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. i umorzenie postępowania. Wskazał też, że w przypadku przyjęcia przez Prezesa ARiMR, że od decyzji nie przysługuje odwołanie, wnosi o rozpatrzenie pisma, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o ARiMR umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243; dalej: ustawa zmieniająca), która w art. 5 w pkt 1 zmieniła przepis art. 29 ustawy o ARiMR. W myśl obecnie obowiązującego art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Organem właściwym do ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w I instancji, od 1 sierpnia 2012 r. jest więc właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, zaś strona niezadowolona z decyzji może wnieść odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego. Wobec powyższego, Prezes ARiMR umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe ze względu na utratę właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy, a pismem z dnia [...] września 2012 r. przekazał odwołanie R. W. Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., zawiadamiając o tym stronę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. R. W., wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), jako zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazał, czy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR był organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przez skarżącego od decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] lipca 2012. WSA przypomniał, że – jak wynika z decyzji Dyrektora [...] Oddziału Agencji, w tym zakresie podzielił on pogląd Prezesa ARiMR, że zmiana właściwości organu I instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności dokonana ustawą z dniem 1 sierpnia 2012 r. spowodowała również zmianę właściwości w postępowaniu odwoławczym i konieczność przekazania sprawy Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organowi obecnie właściwemu do rozpoznania odwołania. Jednocześnie organ uznał, że zmieniony art. 29 ustawy o Agencji, wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., bez stosownych przepisów przejściowych. Stanowiska tego WSA nie podzielił, stwierdzając, że okoliczność zmiany właściwości organu I instancji z dniem 1 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu do orzekania w I instancji. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności był Prezes Agencji. Zmiana ustawy nastąpiła po wydaniu decyzji w I instancji. Zatem, gdyby przyjąć, że wniesionego przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2012 r. pisma, z uwagi na dokonaną nowelizację art. 29 ustawy o ARiMR, nie można potraktować jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i jednocześnie, że ustawodawca nie unormował, jaki przepis powinien obowiązywać w sytuacji dokonanej zmiany prawa w takim przypadku, ustalenia właściwego organu odwoławczego należało dokonać z uwzględnieniem ogólnych zasad ustalania właściwości, w szczególności art. 127 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, ustawodawca w ustawie zmieniającej z dnia 27 stycznia 2012 r. uregulował kwestie intertemporalne, które dotyczą płatności stanowiących przedmiot niniejszej sprawy. W art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy wskazał bowiem, że do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności jest postępowaniem dotyczącym płatności w rozumieniu ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.). Mając na względzie art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej, WSA uznał, że sporne postępowanie powinno toczyć się z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych, w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ww. ustawą. Organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy pozostaje Prezes ARiMR. Z tych samych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie miał kompetencji do rozpoznania wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie zatem przez ten organ decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przyczynę stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie, mając na względzie art. 135 p.p.s.a., Sąd I instancji uchylił decyzję Prezesa ARiMR, którą umorzył on postępowanie odwoławcze, z powodu jej niezgodności z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. WSA podkreślił, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie nie staje się natomiast bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy organ, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał organowi uwzględnienie poczynionych wyżej rozważań, jako wskazania do dalszego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2012 r. przez błędne przyjęcie, mimo niezawarcia w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych odnoszących się do zmiany organu właściwego w kwestii ustalenia kwot nienależnych lub nadmiernie pobranych, czego efektem była także zmiana formy środka odwoławczego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na odwołanie, że stosuje się przepisy dotychczasowe (sprzed 1 sierpnia 2012 r.) co do trybu postępowania odwoławczego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR przewidujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ARiMR od decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR w I instancji, mimo iż art. 13 ustawy zmieniającej przesądza o tym, że jej art. 5 (nowelizujący art. 29 ustawy o ARiMR) wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., a art. 10 ustawy zmieniającej nie obejmuje stanów faktyczno-prawnych mających zastosowanie do spraw niezakończonych ostateczną decyzją jak w niniejszej sprawie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w przypadku przekazania złożonego środka odwoławczego zgodnie z obowiązującą właściwością (według zmienionych przepisów), a w konsekwencji uznanie, że powyższe rozstrzygnięcie skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego "w całości", co zamyka drogę do dalszego postępowania, gdy w istocie powyższy wniosek nie wynika z przepisów art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 k.p.a., a postępowanie odwoławcze mogło się toczyć w zmienionym trybie odwoławczym przed innym organem, tak jak to wynika z ustawy zmieniającej. Skargę kasacyjną wniósł również R. W. zaskarżając to orzeczenie w części, to jest w zakresie punktu II, którym uchylono decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2012 r. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 135 w zw. z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na: - wykroczeniu przez Sąd I instancji poza granice sprawy, gdyż poza stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] lutego 2013 r. uchylono decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2012 r., mimo, że nie było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia; - wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia na niekorzyść skarżącego, gdyż uchylono decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2012 r. Biorąc pod uwagę powyższe R. W. wniósł o uchylenie punktu II wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegają oddaleniu. Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skarg kasacyjnych, konieczne jest przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy – bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Oznacza to, że sąd kasacyjny – kontrolując zaskarżony wyrok – zobligowany był ograniczyć się do oceny, czy Sąd I instancji uchybił przepisom jednoznacznie wskazanym w podstawach skarg kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne zawierają jedynie zarzuty – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym, w ocenie stron, istotny wpływ na wynik sprawy. I tak, skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zarzuca Sądowi I instancji w pierwszej kolejności błędne stwierdzenie nieważności decyzji tego organu, w związku z nieuzasadnionym przyjęciem, że w sprawie do wydania zaskarżonej decyzji nie był on właściwy, gdyż zastosowanie powinna znaleźć regulacja art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r., przewidująca właściwość Prezesa Agencji do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności. W ocenie organu, ze względu na fakt, że art. 13 ustawy zmieniającej przesądza, iż art. 5 tej ustawy, nowelizujący art. 29 ustawy o ARiMR, wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., a art. 10 ustawy zmieniającej, będący przepisem przejściowym, nie znajduje zastosowania do spraw niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2012 r. ostateczną decyzją, dotyczących ustalania nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, jako właściwy, wydał zaskarżoną decyzję w ramach przysługujących mu kompetencji. W związku z powyższym, należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 sierpnia 2012 r. od decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od 1 sierpnia 2012 r., art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR uzyskał następujące brzmienie: właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Z kolei ust. 1 art. 29 ustawy stanowił o decyzjach ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, m. in. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Zmiana ta oznacza, że od 1 sierpnia 2012 r. właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest Kierownik Biura Powiatowego Agencji. Środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie według zasad ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, jako organu wyższego stopnia. Zgodnie z jednym z przepisów przejściowych – którego możliwość zastosowania zakwestionował organ w swojej skardze kasacyjnej – a to art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o ARiMR, do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, (...), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powyższy przepis, jako odnoszący się do spraw "dotyczących płatności bezpośredniej", odnosi się również do spraw dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich (takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1244/13 oraz z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1795/13; opubl. w Bazie Orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienne stanowisko wskazywałoby na nieracjonalność ustawodawcy. Przyjęcie, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej nie ma w sprawie zastosowania, ze względu na, jak już wyżej wskazano, nieuzasadnione ograniczenie przedmiotowe, oznaczałoby konieczność bezpośredniego zastosowania nowoobowiązujących przepisów, a w konsekwencji, zaakceptowanie sytuacji, w której – mając na względzie, że zgodnie z art. 29 ust. 2 właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji stał się organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności – organem wyższego stopnia w sprawie byłby Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. Takie rozwiązanie w stanie niniejszej sprawy byłoby sprzeczne z przepisem art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W praktyce oznaczałoby to bowiem zaakceptowanie przyjęcia, że w stanie rozpoznawanej sprawy organem wyższego stopnia nad Prezesem Agencji jest Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. Takie wnioskowanie nie może być uznane za dopuszczalne. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyżej przywołanym wyroku NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., że z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. wynika prawo strony do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje. Wyrazem tej zasady, jest prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, a odwołanie to rozpoznaje organ administracji publicznej wyższego stopnia, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 127 § 1 k.p.a.). Zgodnie z ustawą o ARiMR, organy wyższego stopnia to: Prezes Agencji w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorzy oddziałów regionalnych w stosunku do kierowników biur powiatowych (art. 10 ust. 2). Do rozpatrzenia odwołania zawsze, co do zasady, właściwy jest organ wyższego stopnia, lub też przewidziany przez ustawę inny organ, ale zawsze będzie to inny organ niż organ I instancji. Natomiast przewidziany w art. 29 ust. 4 ustawy o Agencji, w brzmieniu przed 1 sierpnia 2012 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (przewidziany także w art. 127 § 3 k.p.a.), do którego przepisy o odwołaniu stosuje się odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze niż odwołanie. Zasadniczą cechą tego środka jest to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji – Prezesa Agencji, który w ten sposób dokonywał samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie zachodziły przesłanki do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie bowiem koncepcji zastosowania prawa nowego i jednoczesne uznanie, że właściwym w sprawie rozpatrzenia środka zaskarżenia od decyzji Prezesa Agencji będzie organ niższej instancji, tj. dyrektor oddziału regionalnego narusza przepisy wyżej wymienione, a także zasadę zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych czy też nieretroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Z tych względów stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR znajduje uzasadnienie w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej organu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję Prezesa Agencji o umorzeniu postępowania odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. Organ nie miał bowiem podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu odwoławczym doszło do bezprzedmiotowości tego postępowania. Szczególnie takiej podstawy nie mogło stanowić uregulowanie kwestii związanej z utratą przez ten organ właściwości. Prezes Agencji, jak już wyżej była o tym mowa, nie stracił bowiem swojej właściwości w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR za nieusprawiedliwioną. Niezasadna jest również skarga kasacyjna złożona w sprawie przez R. W.. Autor skargi kasacyjnej zarzuca w niej niezasadne uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Prezesa Agencji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako wykraczające poza granice sprawy i nie niezbędne do załatwienia sprawy oraz, w istocie, wydane na niekorzyść strony. W podstawie kasacyjnej, jako naruszony, wskazał art. 135 w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. R. W. stwierdził, że uchylona decyzja, jako niezaskarżona przez niego, stała się ostateczna i prawomocna, a ponadto orzekanie o jej uchyleniu wykraczało poza granice sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w przytoczonym przepisie, wskazuje, że środki prawne, o których w nim mowa, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" (por. komentarz do art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 3; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; LEX 2013). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego niewątpliwie została podjęta w postępowaniu prowadzonym granicach sprawy, a jej uchylenie jest niezbędne do końcowego jej załatwienia. Pozostawienie w obrocie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego przed Prezesem Agencji skutkowałoby bowiem tym, że sprawa o ustalenie R. W. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nie podlegałaby – mimo skutecznie zgłoszonego wniosku – ponownemu rozpoznaniu. Niezrozumiały jest tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., przez orzeczenie przez Sąd I instancji na niekorzyść strony, bowiem uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest niezbędne do uzyskania merytorycznego rozpoznania sprawy przez właściwy organ, którym jest Prezes ARiMR. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwianych podstaw – podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.