II SA/Kr 1208/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [....] sprostowanym postanowieniem z dnia 9 lutego 2012 r. [....] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [....] , nr [....] obręb [....] (w granicach parcel gruntowych l. kat. [....] , l. kat. [....] , l. kat. [....] b. gm. kat....), nr [....] obręb [....] (w granicach parcel gruntowych l. kat. .......b. gm. kat.....), nr nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] (w granicach parceli gruntowej l. kat. [....] b. gm. kat....) do czasu ustalenia spadkobierców A.G. , G.S. i I.K. . Orzekając w powyższy sposób, organ I instancji oparł się na fakcie, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie zwrotu działek nr [....] , nr 248/3 obręb 16 (w granicach parcel gruntowych l. kat. [....] , 1. kat. [....] , l. kat. [....] b. gm. kat. ...), nr [....] obręb [....] (w granicach parcel gruntowych l. kat. [....] , l. kat. [....] i l. kat. [....] b. gm. kat.....), nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] (w granicach parceli gruntowej l. kat. [....] b. gm. kat.....), powzięta została wiadomość o śmierci niektórych spośród wnioskodawców prowadzonego postępowania tj. A.G. , G.S. i I.K. . Jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu organ prowadzący postępowanie podjął czynności celem ustalenia oraz wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców A.G. i G.S. a wobec braku aktywności w prowadzonym postępowaniu domniemanych spadkobierców wymienionych osób koniecznym w jego ocenie stało się zastosowanie dyspozycji art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast wobec powziętej informacji o prowadzonym przez Sąd Rejonowy dla [....] w K. postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po I.K. należało w ocenie organu I instancji w tym zakresie zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła w dniu 5 lutego 2012 r. [....] spółka z.o.o. z siedzibą w K. , działająca przez radcę prawnego A.G. , które zostało następnie uzupełnione pismem z dnia 21 lutego 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono w szczególności naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, mimo, że brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania z urzędu oraz art. 12 k.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania i podejmowanie w ramach tego postępowania rozstrzygnięć godzących w zasadę szybkości postępowania. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [....] Wojewoda wyjaśnił, że organ rozpatrujący zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że badając sprawę może on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie. Szersze rozpatrzenie sprawy oznaczałoby bowiem wkroczenie w kompetencje organu I instancji oraz pozbawienie strony prawa do dwukrotnego merytorycznego jej rozpoznania. W analizowanej sprawie, przedmiotem postanowienia Prezydenta Miasta K. jest kwestia zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. postępowania w sprawie zwrotu działek nr [....] , nr [....] obręb [....] (w granicach parcel gruntowych l. kat. [....] , l. kat. [....] , l. kat. [....] b. gm. kat.....), nr [....] obręb [....] (w granicach parcel gruntowych l. kat. nr nr [....] b. gm. kat....), nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] (w granicach parceli gruntowej l. kat. [....] b. gm. kat.....) do czasu ustalenia spadkobierców A.G . , G.S. i I.K. Dokonując zatem oceny zasadności zawieszenia przez Prezydenta Miasta K. prowadzonego postępowania Wojewoda wskazał, że art. 97 § 1 k.p.a. statuuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie przesłanek organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania z urzędu. Organ wskazał, że skutek procesowy w postaci śmierci strony w toku postępowania administracyjnego ma charakter złożony. W toku postępowania muszą zaistnieć łącznie cztery przesłanki, aby powstała podstawa do zawieszenia postępowania: 1) śmierć strony lub jednej ze stron w toku postępowania; 2) brak możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu; 3) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.; 4) postępowanie, ze względu na śmierć strony lub jednej ze stron, nie podlega obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Analizując powyższe przesłanki podkreślono zwłaszcza, że do momentu wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Zdaniem Wojewody [....] jako prawidłową należało ocenić w analizowanej sprawie konieczność zawieszenia przez Prezydenta Miasta K. , prowadzonego postępowania administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości, do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych osób z pierwotnego kręgu wnioskodawców postępowania, tj. A.G. , G.S. i I.K. , czyli niektórych spośród stron tego postępowania. Jednocześnie wyjaśniono, że prowadzone przez Prezydenta Miasta K. postępowanie ze względu na śmierć wnioskodawców powinno nastąpić tylko w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.. Podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego można podzielić bowiem na dwie grupy: podstawy niezależne od woli strony postępowania oraz podstawy od tej woli zależne. W pierwszej grupie należy z kolei wyodrębnić zasadniczo dwie dalsze ich kategorie: 1) podmiotową -dotyczącą osób uczestniczących w postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 1-3); 2) przedmiotową - związaną z zagadnieniem wstępnym (art. 97 § 1 pkt 4). Tym samym regulacja skutku procesowego śmierci strony w toku postępowania administracyjnego powinna nastąpić w trybie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i również zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców po I.K. również powinno nastąpić w tym trybie, a nie jak wskazał w zaskarżonym postanowieniu Prezydent Miasta K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, który to tryb dotyczy kategorii przedmiotowej postępowania. Fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej nie miał zatem w tym zakresie znaczenia (tzn. na wybór regulacji, stosownie do której powinno nastąpić zawieszenie). Równocześnie podkreślono, że powyższe nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia tj. na konieczność zawieszenia postępowania. Równocześnie w dalszej kolejności Wojewoda uwzględnił zmianę stanu faktycznego sprawy ze względu na fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania zażaleniowego M.M. , pełnomocnik K.C. , przedstawiła do akt sprawy akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 3 kwietnia 2012 r. Rep [....] , zgodnie z którym spadek po G.S. nabyła na podstawie ustawy córka K.C. . W ocenie Wojewody, pomimo wskazanej wyżej zmiany stanu faktycznego sprawy, nadal istnieją przesłanki uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania, prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. w trybie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego A.G. (w oparciu o postanowienie sądowe stwierdzające nabycie spadku po zmarłym lub aktu poświadczenia dziedziczenia) jak i do czasu pozyskania przez organ I instancji postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej I.K. W związku z okolicznościami sprawy Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [....] . Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wyjaśniono, że odróżnienia wymaga sytuacja, w której wnioskodawcy o zwrot nieruchomości nie legitymują się dowodem potwierdzającym ich uprawnienie do żądania wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, tj. w przypadku zwrotu nieruchomości nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości (w przypadku spadkobierców postanowieniem o nabyciu spadku lub aktem poświadczającym dziedziczenie) od sytuacji, która ma miejsce w przedmiotowym postępowaniu, tj. śmierci poszczególnych współwnioskodawców prowadzonego postępowania czyli niektórych spośród stron tego postępowania w trakcie jego trwania. Obligatoryjność wstąpienia w ich miejsce następców prawnych wynika z treści art. 30 § 4 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu "naruszenia szybkości postępowania" wyjaśniono, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje instytucje, za pomocą których strona może w trakcie prowadzonego postępowania zasygnalizować fakt prowadzenia sprawy przez organ administracji publicznej w sposób przewlekły. Pierwszą z nich jest wniesienie skargi w trybie art. 227 k.p.a. Kolejnymi formami zwalczania bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest wniesienie do organu wyższego stopnia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Natomiast ze względu na zawieszenie niniejszego postępowania wyjaśniono, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (w tym terminu do załatwienia sprawy). Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [....] z dnia 29 czerwca 2012 r. znak: [....] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] sp. z o.o. w K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo, iż brak było podstaw do zawieszenia przez organ l instancji z urzędu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, - art. 7, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji żadnych czynności zmierzających do ustalenia potencjalnych spadkobierców po I.K. i A.G. (spadkobiercy po G.S. są znani), - art. 12 k.p.a. polegające na prowadzeniu niniejszego postępowania i podejmowania w ramach tego postępowania rozstrzygnięć godzących w zasadę szybkości postępowania. Wniesiono o uchylenie przedmiotowego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, jak i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pięcioro następców prawnych wnioskodawców przez okres 10 lat trwania postępowania administracyjnego nie złożyło do akt sprawy oświadczenia o przyłączeniu się do wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Nie przyłączyła się również pierwotna współwłaścicielka wywłaszczonych nieruchomości – J.M. ani żaden z jej spadkobierców. Ponadto spadkobiercy I.K. wystąpili z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadku, spadkobiercy A.G. są znani i oświadczyli, że wystąpią z wnioskiem o stwierdzenia nabycia spadku. Znana jest też spadkobierczyni G.S. – jest nią córka K.C. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 3 kwietnia 2012 r. W ocenie strony skarżącej przesłanka art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie została zrealizowana w całości, a zatem zawieszenie postępowania w sprawie było przedwczesne. Przede wszystkim w ocenie strony skarżącej brak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji gdy z wnioskiem o zwrot nie wystąpili wszyscy spadkobiercy wywłaszczonych nieruchomości. Podniesiono, że wnioskodawcy o zwrot nieruchomości byli wielokrotnie wyzwani przez organ o uzupełnienie wniosku o oświadczenia spadkobierców wywłaszczonych właścicieli. Do postępowania nie przystąpiła pierwotna właścicielka nieruchomości J.M. oraz siedmioro spadkobierców A.W. . Wskazano, że w tym stanie rzeczy nawet przedłożenie przez ewentualnych spadkobierców I.K. i A.G. postanowień spadkowych (poświadczeń dziedziczenia) nie da podstaw do prowadzenia postępowania i badania czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Podniesiono, że organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wezwania do sprawy spadkobierców po zmarłych wnioskodawcach A.G. , I.K. i G.S. , lecz po powzięciu informacji o ich śmierci automatycznie zawiesił postępowanie. Tymczasem, zgodnie z powołanym przez stronę skarżącą orzecznictwem, było to dopuszczalne jedynie wtedy, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony przez organ nastręczałoby trudności i nie było możliwości zawiadomienia tych osób o toczącym się postępowaniu. W ocenie strony skarżącej ustalenie kręgu potencjalnych spadkobierców nie jest trudne, wystarczy zwrócić się do odpowiedniego USC lub ewidencji ludności. Stanowisko powyższe podtrzymano w piśmie procesowym z dnia 19 października 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, tj. postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Poza tak określonym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostają kwestie związane z zachowaniem terminów załatwiania sprawy przez organ administracji, jak i efektywności podejmowanych w tym postępowaniu działań, gdyż zwalczaniu naruszania przez organ zasady szybkości postępowania administracyjnego służą zasadniczo odrębne skargi do sądu administracyjnego, tj. skarga na bezczynność oraz skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie, na mocy którego – w związku ze zmianą stanu faktycznego w chwili orzekania przez organ drugiej instancji – zawieszone jest postępowanie ze względu na śmierć wnioskodawców A.G. i I.K. , jest w ocenie Sądu zgodne z prawem. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że A.G. i I.K. należeli do wnioskodawców postępowania o zwrot nieruchomości wszczętego na skutek wniosku z dnia 29 maja 2002 r. i zmarli w toku tego postępowania. Zasadne i nie kwestionowane przez stronę skarżąca jest stanowisko organu, że nie zachodzą w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Kwestionowane jest natomiast przez stronę skarżącą wystąpienie przesłanki niemożliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że przytoczona wyżej regulacja nie nawiązuje do pojęcia "potencjalnych spadkobierców" – do czego z kolei nawiązuje strona skarżąca – lecz do pojęcia spadkobierców. Możliwość wezwania do udziału w postępowania należy zatem rozważać w stosunku do spadkobierców, a nie do potencjalnych spadkobierców. Konieczne jest zatem podkreślenie, że stosownie do art. 1027 Kodeksu cywilnego względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Ustalenia kręgu spadkobierców nie może zatem dokonać organ administracji ani w oparciu o oświadczenia innych osób ani w oparciu o treść testamentu osoby zmarłej, nie jest bowiem w tej kwestii organem właściwym. Brak wskazanego orzeczenia sądu jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców (por. Komentarz do art. 97 k.p.a. (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Tom I, LEX, 2007, wyd. II.), co należy odnieść także do braku aktu poświadczenia dziedziczenia. W przypadku natomiast, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.) - istnieje obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., II SA/Bd 510/08 LEX nr 560157). Należy podkreślić, że specyfika sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ze względu na skutki prawnorzeczowe decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości wymaga szczególnej staranności w ustaleniu prawidłowego kręgu osób legitymowanych do żądania zwrotu nieruchomości. Ustalenie kręgu tych osób jest konieczne również po to, aby zapewnić tym osobom możliwość złożenia oświadczenia o tym, czy dołączają się do wniosku innych osób legitymowanych. Wreszcie decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości – także o odmowie zwrotu ze względu na brak żądania zgłoszonego przez wszystkie osoby legitymowane – musi być skierowana do wszystkich stron postępowania. Okoliczność nie złożenia przez osobę legitymowaną oświadczenia o popieraniu wniosku o zwrot nieruchomości w terminie wskazanym przez organ nie pozbawia ani tej osoby, ani innych osób legitymowanych statusu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nadal postępowanie w sprawie dotyczy interesu prawnego tych osób. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej, że ze względu na fakt, że w toku długotrwałego postępowania administracyjnego do postępowania nie przyłączyła się pierwotna współwłaścicielka wywłaszczonych nieruchomości – J.M. ani żaden z jej spadkobierców, a także pięcioro następców prawnych innych wnioskodawców, organ jest zwolniony od obowiązku ustalenia pełnego katalogu stron postępowania i skierowania decyzji jedynie do niektórych osób z tego katalogu. Nie ulega wątpliwości, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia nie istniały w obrocie prawnym postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź poświadczenia dziedziczenia po zmarłych I.K. i A.G. . Wskazywane przez stronę skarżącą osoby, które wystąpiły lub zamierzają wystąpić o stwierdzenia nabycia spadków mogą być traktowane do czasu wydania stosownego postanowienia przez sąd powszechny co najwyżej jako potencjalni spadkobiercy. Skoro postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po I.K. było dopiero w toku, a po A.G. nie toczyło się, to tym samym nie nastąpiło ustalenie kręgu spadkobierców po tych osobach w sposób przewidziany prawem i nie można jednoznacznie przyjąć kto jest spadkobiercą tych osób. Niezależnie od tego, że organ administracji nie jest właściwy do samodzielnego ustalenia kręgu spadkobierców należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku może okazać się, że krąg spadkobierców jest inny niż deklarowany przez wnioskodawców, gdyż wynika z dziedziczenia testamentowego bądź jest następstwem dojścia do spadku innych jeszcze osób w związku z odrzuceniem spadku przez osoby powołane ustawowo w bliższej kolejności. Należy zatem stwierdzić, że nie zawieszając postępowania stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia przez właściwy sąd kręgu spadkobierców, organ dopuściłby do sytuacji, w której udziału w postępowaniu mogły być pozbawione strony tego postępowania, a tym samym postępowanie w sprawie byłoby obarczoną wadą istotną wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.