II SAB/Wa 365/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Sławomir Antoniuk, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. D. P. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości, w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), o przekazanie, drogą elektroniczną: 1) kopii plików instalacyjnych programu dla celów statystyki sądowej modułu "[...]" i "[...]", niezbędnego do wykonania sprawozdawczości statystycznej za lata 2010 i 2011, stworzonego przez firmę [...]; 2) kopii instrukcji użytkownika do tych programów (mówi o nim np. § 1 pkt 4 (str. 10) umowy nr [...] z [...] listopada 2010 r. znak [...]). W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Zastępca Dyrektora Biura Ministra Sprawiedliwości, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], poinformował wnioskodawcę, że: - żądane pliki instalacyjne programu dla celów statystyki sądowej modułu "[...]" i "[...]", niezbędnego do wykonania sprawozdawczości statystycznej za lata 2010 i 2011, stworzonego przez firmę [...] oraz instrukcja użytkownika do tych programów nie stanowią informacji publicznej; - program informacyjny, wykorzystywany w Ministerstwie Sprawiedliwości do wykonania sprawozdawczości statystycznej i wobec którego Ministerstwo Sprawiedliwości posiada wyłącznie licencję na korzystanie, a także instrukcja użytkownika dostarczona przez twórcę programu są narzędziem do realizacji bieżących obowiązków Ministerstwa Sprawiedliwości (podobnie, jak inne narzędzia wykorzystywane w toku bieżącej działalności m.in. oprogramowanie Windows, czy programy księgowe). Narządzie to dopiero umożliwia generowanie informacji publicznej, lecz samo taką informacją nie jest. Tym samym, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do udostępnienia programu informacyjnego i instrukcji użytkownika w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. D. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem D. P., jeżeli informacja publiczna jest przetwarzana i kodowana przez oprogramowania komputerowe stosowane w podmiocie publicznym, w szczególności specjalnie stworzone tylko do zbierania, przetwarzania informacji, to oprogramowanie to także jest informacją publiczną. Bez niego bowiem informacje publiczne zakodowane w specyficznych formatach plików elektronicznych nie mogą być odczytane i przez to są tajne. W ocenie skarżącego, oprogramowanie komputerowe samo w sobie zawiera pewne procedury postępowania w podmiocie publicznym oraz wprowadza pewne funkcjonalności w działalności publicznej. Obywatele mają prawo poznać, jakie możliwości działania daje władzy posiadane przez nie oprogramowanie, co takiego oprogramowanie może zdziałać z danymi publicznymi, co władza dzięki temu wie i może uczynić. W odpowiedzi na przedmiotową skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd organu wyrażony w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznał wniosek strony. W ocenie tutejszego Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o tym, że organ nie popadł w bezczynność. Udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi tej wyraził zaś pogląd, że żądana informacja nie nosi charakteru informacji publicznej. Przy takim stanowisku zaprezentowanym przez organ, odpowiedź udzielona wnioskodawcy w formie pisma, była właściwą formą rozpoznania wniosku. Co się tyczy meritum materii niniejszej sprawy, tj. kwestii tego, czy żądana informacja jest informacją publiczną, to w ocenie tutejszego Sądu, organ również dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowej informacji. Analizując sporną kwestię podkreślić należy, że kopia plików instalacyjnych programu komputerowego dla celów statystyki sądowej, jak również kopia instrukcji użytkownika do powyższego programu, są nierozerwalnym elementem produktu głównego, którego dotyczą, czyli w tym wypadku programu komputerowego. Powyższe informacje żądane przez stronę nie mają bowiem bytu samodzielnego, istniejącego w oderwaniu od bytu produktu głównego. Stąd, na ocenę tego, czy dochodzone informacje mają charakter informacji publicznej, rzutuje ocena produktu głównego w tym zakresie. W ocenie Sądu, program komputerowy nie stanowi zaś informacji publicznej. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania czy organizacji organu. Tym samym, nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, skoro program komputerowy nie posiada przymiotu informacji publicznej, to również informacje żądane w ocenianym wniosku, nie stanowią takiej informacji. Na marginesie podnieść także należy, że z całokształtu niniejszej sprawy, w szczególności z twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w skardze i na rozprawie wynika, iż powodem, dla którego strona stara się uzyskać oznaczone we wniosku pliki i instrukcję, jest umożliwienie zapoznania się z informacją, jaką strona otrzymała już wcześniej od organu. Informacja ta została zaś zapisana w takim formacie zapisu cyfrowego, którego strona nie potrafi rozkodować. Powyższa okoliczność nie rzutuje jednak na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W szczególności pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru prawnego żądanej w niniejszej sprawie informacji. Strona chcąc zaś rozkodować informację jaką otrzymała od organu, winna ewentualnie ocenić zasadność zwrócenia się do organu o udostępnienie tej zakodowanej informacji. Udostępnienie informacji polega bowiem na osiągnięciu skutku w postaci umożliwienia stronie zapoznania się z tą informacją. Informację można więc potraktować jako udzieloną tylko wtedy, gdy strona ma fizyczną możliwość zapoznania się z nią. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). ----------------------- 7