II OSK 426/13

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1289/12 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1289/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie /dalej: SKO lub Kolegium/ z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od SKO na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 457 zł. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...], obr. [...] przy ul[...] w K.". Z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności wystąpił w dniu 22 grudnia 2010 r. Z. N., zarzucając rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199 poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności i wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm., dalej: rozporządzenie), nie zachodziły zatem podstawy do zastosowania art. 72 ust. 1 u.u.i.ś i art. 64 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym 6 października 2011 r., Z. N. zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r. i stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. z powodu rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej: u.p.z.p./, w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania /dalej: rozporządzenie wykonawcze/, polegającego na wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy bez wszystkich wymaganych przepisami prawa załączników. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] SKO utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] i uznało, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały sformułowane jakiekolwiek konkretne zarzuty w odniesieniu do meritum rozstrzygnięcia dokonanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., a decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. - utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez M. C. inwestycji, nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a żaden z przepisów rozporządzenia nie klasyfikuje jako przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowego (warsztatu elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu. Z tych względów brak było podstaw do uwzględnienia stanowiska wnioskodawcy co do konieczności uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a w konsekwencji przyjęcia, że decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W skardze Z. N. zarzucił naruszenie art. 7, 10, 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie jego pisma złożonego w SKO w dniu 6 października 2011 r. i brak odniesienia się do wskazanych w nim zarzutów, § 9 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 61 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji, kiedy nie zawiera wszystkich wymaganych przepisami prawa załączników. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i naprowadziło, że nie kwestionuje zarzutu skargi co do braku odniesienia się do zawartego w piśmie skarżącego z dnia 6 października 2011 r. zarzutu dotyczącego wydania niekompletnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, niemniej zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wady decyzji w postaci braku stosownych załączników, pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Wada postępowania, jaką jest brak załączników do decyzji o warunkach zabudowy, skutkować może jedynie koniecznością uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie ma natomiast charakteru wady kwalifikowanej, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję i podkreślił, że w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. toczy się na wniosek strony, szczególnego znaczenia nabiera odniesienie się do zarzutów wnioskodawcy wskazujących na istnienie tych wad. Nie jest zwłaszcza dopuszczalne ograniczenie się przez organ do ogólnej konstatacji, że w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w tym artykule przesłanek, gdy wnioskodawca wymienia konkretne uchybienia, które w jego ocenie świadczą o rażącym naruszeniu prawa. Brak ustosunkowania się przez organ do argumentów wnioskodawcy oznacza, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Kolegium nie dokonało analizy ani nie odniosło się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z 6 października 2011 r., a stanowiącym uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 12 sierpnia 2011 r. W zaskarżonej decyzji nie dokonano - z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. - oceny twierdzenia skarżącego, że rażącym naruszeniem art. 61 u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia wykonawczego jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez wszystkich, wymaganych przepisami prawa, załączników. Kolegium odniosło się wprawdzie do stanowiska skarżącego w odpowiedzi na skargę, okoliczność ta nie może jednak sanować wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż pismo to nie stanowi elementu decyzji administracyjnej, a tym samym nie może być potraktowane jako wyraz ustaleń organu poczynionych w toku postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 10 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W skardze kasacyjnej M. C., reprezentowany przez adwokata, na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 12 oraz art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną interpretację wskazanych przepisów K.p.a. skutkującą przyjęciem przez WSA stanowiska, że doszło po stronie Kolegium do naruszenia zasad postępowania administracyjnego w tych przepisach wyrażonych w toku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w konsekwencji czego WSA błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylił decyzję tego organu. Wskazując na powyższą podstawę, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wskazano, że zaskarżony wyrok oparty został zasadniczo wyłącznie na stwierdzeniu, iż SKO poprzez nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia do zarzutów Z. N. zawartych w piśmie z dnia 6 października 2011 r., w sposób dyskwalifikujący wydaną przez nie decyzję naruszyło przepisy postępowania administracyjnego. Podkreślono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał uzasadnienia - jedynie konstatację, że decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nowe argumenty mające w jego ocenie uzasadnić nieważność decyzji zostały przedstawione po upływie prawie 2 miesięcy od wniesienia odwołania i nie mieściły się w zakresie rozpoznania przez Kolegium (pismo z dnia 6 października 2011 r. wniesione zostało po upływie przewidzianego w art. 35 § 3 K.p.a. terminu dla załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym). Tym samym brak odniesienia się do tych argumentów w treści uchylonej decyzji nie stanowił wady uzasadniającej takie rozstrzygnięcie. SKO w uzasadnieniu uchylonej decyzji przedstawiło pełną i wyczerpującą argumentację względem prawidłowości uprzednio wydanej decyzji, a działając zarówno jako organ I i II instancji w sposób wyraźny wskazało, że nie stwierdza uchybień, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W odpowiedzi wniesionej bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 28 lipca 2014 r. /data wpływu/, Z. N. reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania wywodząc, że wbrew stanowisku WSA Kolegium, rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, nie naruszyło przepisów postępowania, w szczególności, jeśli chodzi o podniesione zarzuty, które sformułowane zostały dopiero w piśmie procesowym z dnia 6 października 2011 r. Tym samym WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ich interpretację. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. W zupełności należy się zgodzić ze stanowiskiem WSA, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dokonanie oceny treści decyzji z punktu widzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy postępowanie toczy się na wniosek strony, szczególnego znaczenia nabiera odniesienie się do zarzutów sformułowanych we wniosku, wskazujących na istnienie powyższych wad. Nie jest wobec tego dopuszczalne ograniczenie się przez organ do ogólnej konstatacji, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy wnioskodawca wymienia konkretne uchybienia, które w jego ocenie świadczą o rażącym naruszeniu prawa. Brak ustosunkowania się przez organ do podniesionych zarzutów oznacza, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie zawarł nowych zarzutów, niż te, które sformułowane zastały we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...]. Niemniej jednak w dniu 6 października 2011 r. Z. N. uzupełniając wniosek wskazał na nowe, konkretne okoliczności mające w jego ocenie przemawiać za stanowiskiem, że objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną. W tym miejscu stwierdzić należy, że uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w żadnym wypadku nie było niedopuszczalne. Na gruncie procedury administracyjnej nie ma bowiem przepisu wykluczającego możliwość podnoszenia nowych, dodatkowych zarzutów niż te, które sformułowano we wniesionym środku zaskarżenia, nawet po upływie terminu do jego wniesienia. Terminem granicznym uzupełnienia jest natomiast moment /data, godzina/ rozpoznania wniesionego środka odwoławczego. Ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi quasi odwołanie, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, dlatego w postępowaniu "odwoławczym" organ winien kierować się zasadami ogólnymi rządzącymi procesem administracyjnym. Ma więc obowiązek rozpatrzeć sprawę w całokształcie, nie jest związany zarzutami a jeśli uważa, że podniesione zarzuty są niezasadne, to musi dać temu wyraz w decyzji aby ta odpowiadała wzorcowi ustawowemu /art. 107 § 3 K.p.a./. Trafnie więc WSA stwierdził, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. nie analizując ani nie odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z 6 października 2011 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku z dnia 12 sierpnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność ta – brak odniesienia się do dodatkowych zarzutów - przyznana została przez Kolegium w odpowiedzi na skargę; w zaskarżonej decyzji nie dokonano oceny podniesionych zarzutów z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., że rażącym naruszeniem art. 61 u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez wszystkich, wymaganych przepisami prawa, załączników. Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.