VII SAB/Wa 166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012r. sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie lokalizacji zjazdu indywidualnego I. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem Z. K. z dnia 27 stycznia 2012r. dotyczącego lokalizacji zjazdu indywidualnego, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza na rzecz skarżącego Z. K. od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. K. -zawartej w piśmie z 28 maja 2012 r.- jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie z wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pismem z 27 stycznia 2012 r., za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, wniósł do organu o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidulanego do obsługi nieruchomości stanowiącej jego własność. Podniósł, że mimo złożenia zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy, organ na wskazany wniosek nie zareagował. W konsekwencji skarżący wniósł w skardze o: -zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 27 stycznia 2012 r. w terminie 2 tygodni od zwrotu akt, -stwierdzenie, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, -orzeczenie organowi grzywny, -przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi (złożonej osobiście w dniu 30 maja 2012 r.), skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika- załączył kopię pisma z 26 kwietnia 2012 r., zatytułowanego "zażalenie na nierozpoznanie sprawy w terminie". W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, odnosząc się do skargi, iż w dniu 26 kwietnia 2012 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie wniosku z 27 stycznia 2012 r. w terminie. Z uwagi na treść art. 37 k.p.a. i fakt jednoinstancyjnego postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, organ potraktował ww. pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu ww. wezwania organ postanowieniem z [...] maja 2012 r. uznał wskazane wezwanie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 29 czerwca 2012 r. Jednocześnie pismem z 14 maja 2012 r., wniosek skarżącego z 27 stycznia 2012 r. został przesłany do załatwienia do właściwego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (zgodnie z właściwością wynikającą z regulaminu organizacyjnego Urzędu). I dalej, organ podał, że wezwaniem z 31 maja 2012 r. organ zobowiązał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 27 stycznia 2012 r. Następnie, w dniu [...] czerwca 2012 r. została wydana decyzja Nr [...] załatwiająca wniosek skarżącego. Na koniec organ stwierdził, iż nie udało mu się ustalić, dlaczego wniosek skarżącego z 27 stycznia 2012 r. nie trafił do Wydziału Postępowań Administracyjnych, Departamentu Zarządzania Drogami i Mostami w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Prawdopodobnie było to wynikiem początkowego etapu "wdrażania się" do obsługi Elektronicznej Skrzynki Podawczej Urzędu. W związku z powyższym dopiero na etapie zażalenia z 26 kwietnia 2012 r. organ "uświadomił sobie", iż został wniesiony przedmiotowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi ww. art. 37. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, iż przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpał tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Pismem z 26 kwietnia 2012 r. -skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad- wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i załatwienia jego wniosku z 27 stycznia 2012 r. Wprawdzie pismo to zatytułował "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie", ale powołał w nim art. 37 k.p.a., a organ pismo to potraktował właściwie (zgodnie z intencją skarżącego i z uwzględnieniem art. 37 Kodeksu), jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co więcej - wezwanie to postanowieniem z [...] maja 2012 r. Nr [...] uwzględnił i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy, do dnia 29 czerwca 2012 r. Przechodząc do meritum sprawy zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kierując się treścią tego przepisu i rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, dotyczącej wniosku skarżącego z 27 stycznia 2012 r., Sąd miał na względzie, iż decyzją z [...] czerwca 2012 r. sprawa ta została załatwiona. Sąd miał również na względzie, iż wskazana decyzja została wydana po wniesieniu skargi. Niemniej Sąd uznał, iż wydanie w sprawie przez organ aktu administracyjnego załatwiającego wniosek skarżącego z 27 stycznia 2012 r., nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowego i nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie, w takich okolicznościach sąd nie może już (uwzględniając skargę) zobowiązać organu do wydania aktu, ale może orzec w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149 p.p.s.a. Dokonując takiej oceny Sąd kierował się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle znowelizowanego art. 149 p.p.s.a. W szczególności Sąd wziął pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ." W tym samym wyroku NSA stwierdził także, że "O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.)". Konkludując, orzekając w niniejszej sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd -kierując się przywołanym stanowiskiem NSA- uznał, iż sam fakt wydania decyzji przez organ nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, i (ewentualnie) z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 p.p.s.a., z pominięciem (wobec wskazanych okoliczności) zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego. Przechodząc do oceny, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania zaznaczyć trzeba, iż przepisy prawa nie definiują wprost tego pojęcia. Niewątpliwie pojęcie to ma jednak inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to także NSA w wyroku powyżej już cytowanym. NSA stwierdził, iż "(...) nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wielpma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prowadził postępowanie w sprawie w sposób przewlekły. Postępowanie to zostało uruchomione wnioskiem skarżącego z 27 stycznia 2012 r., złożonym drogą elektroniczną. Bez mała trzy miesiące w związku z tym podaniem, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, co więcej - z odpowiedzi na skargę organu wynika, iż nie miał świadomości, że taki wniosek został złożony. Dopiero pismo skarżącego z 26 kwietnia 2012 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 k.p.a. spowodowało, iż organ zajął się sprawą. Przy czym, zdaniem Sądu, czynności podejmowane przez organ następowały w zbyt dużych odstępach czasu, niczym nie uzasadnionych. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie postępowanie to trwało pięć miesięcy (od 27 stycznia 2012 r. do 26 czerwca 2012 r.). Wskazać należy, iż sprawa ta dotyczyła zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej na nieruchomość skarżącego. Trudno uznać, aby tego rodzaju sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany (nie wskazują na to także akta sprawy), ale nawet wtedy postępowanie winno trwać nie dłużej niż dwa miesiące. Dostrzec też trzeba, iż wniosek z 27 stycznia 2012 r. wymagał uzupełnienia o dodatkowe dane i dowody, niemniej -zdaniem Sądu- wezwanie skarżącego o jego uzupełnienie dopiero w dniu 31 maja 2012 r. (tj. pismem z tej daty) świadczy o nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Generalny Dyrektor nie tylko przez trzy miesiące w ogóle nie zajął się wnioskiem (twierdząc, że nie miał wiedzy, iż taki wniosek wpłynął - z uwagi na początkowy etap wdrażania obsługi Elektronicznej Skrzynki Podawczej Urzędu), ale też od dnia otrzymania pisma skarżącego z 26 kwietnia 2012 r. (wskazującego na nieuzasadnione niezałatwienie wniosku z 27 stycznia 2012 r.), podejmował działania w sposób niesprawny. Dopiero po miesiącu załatwił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po dwóch tygodniach od otrzymania wezwania złożonego w trybie art. 37 k.p.a., przesłał wniosek z 27 stycznia 2012 r. do załatwienia do właściwej komórki Urzędu (zgodnie z regulaminem). Kolejnych dwóch tygodni wymagało wydanie przez organ wezwania strony do uzupełnienia stwierdzonych braków. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności jak i akta sprawy bezspornie wskazują na to, iż sprawa ta mogła być zakończona w terminie krótszym, a to tylko świadczy o zasadności rozpoznawanej skargi i opieszałym działaniu organu. Z tych też przyczyn Sąd podzielił skargę w części dotyczącej stwierdzenia, iż sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie uznał jednak, aby okoliczności sprawy uzasadniały stwierdzenie, iż przewlekłość ta miała charakter rażący. Sąd w tym zakresie miał przede wszystkim na względzie sam fakt zakończenia sprawy i wydanie decyzji, jak również to, iż wydanie aktu nastąpiło w terminie wyznaczonym przez organ postanowieniem z [...] maja 2012 r. (wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a.). Sąd uznał też, iż skarga w zakresie wymierzenia organowi grzywny z mocy art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Sąd przypomina w tym miejscu, iż podstawę prawną orzeczenia o grzywnie stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przewidziana tym przepisem grzywna (jak wynika z jego treści) ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż w nie każdym przypadku zaistnienia bezczynności, bądź przewlekłości postępowania, nawet jeśli jest ona rażąca sąd uprawniony/obowiązany jest ją wymierzyć. Podstawowym jej celem jest przymuszenie organu do wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie. Taka zaś decyzja została przez organ w tym przypadku wydana, i ta okoliczność uzasadniała -w ocenie Sądu- odstąpienie w sprawie od zastosowania ww. art. 149 § 2 i wymierzenia grzywny. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I, II i III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.