II GSK 397/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewic z Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 656/12 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 656/12, działając na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. Ś. (dalej: skarżący, rzeczoznawca majątkowy) na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego J. Ś. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów orzekających w kontrolowanej sprawie. Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec skarżącego będącego rzeczoznawcą majątkowym w związku ze skargą W. K. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy. Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury pismem z dnia 7 września 2010 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej odpowiedzialności zawodowej skarżącego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy J. Ś., wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania operatu szacunkowego z dnia 30 września 2008 r. dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej o pow. 619 m2, położonej przy ul. W. w S., stanowiącej działkę nr 746/4, dla potrzeb aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego naruszył przepisy art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", a także przepisy § 5, § 26 ust. 3, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 5, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła także naruszenie przepisów art. 174 ust. 2 i 4 ustawy oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Komisji, dokonane ustalenia świadczą o naruszeniu przez skarżącego, w toku wykonywanych czynności szacowania nieruchomości, przepisu art. 175 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec J. Ś. kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na okres 9 miesięcy. Tym samym Komisja wnioskowała o podtrzymanie kary dyscyplinarnej orzeczonej w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. Wnioskując do Ministra Infrastruktury o tego rodzaju karę, Komisja wzięła pod uwagę brak szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości oraz wagę naruszeń przepisów prawa, uwzględniając wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone na piśmie oraz podczas posiedzenia Komisji, w których ustosunkował się on do stawianych zarzutów. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. Mając na względzie ocenę czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wniosek Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zawarty w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego, co do wymiaru kary dyscyplinarnej i jego uzasadnienie, Minister uznał, że orzeczona w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy jest właściwa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób bezsporny, że rzeczoznawca majątkowy J. Ś., wykonując czynności szacowania zawarte w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 30 września 2008 r., dotyczącym określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej o pow. 619 m2, położonej przy ul. W. w S., stanowiącej działkę nr 746/4, dla potrzeb aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1, 2 i 4 ustawy. Zdaniem Ministra, uchybienia i błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne. Organ podkreślił, że w wyniku ponownie przeprowadzonego wobec J. Ś. postępowania wyjaśniającego została podtrzymana ocena zarzutów zawarta w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. W związku z powyższym brak jest możliwości orzeczenia kary łagodniejszej, niż kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy orzeczona w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. W przedmiotowej sprawie J. Ś. wielokrotnie naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, m.in. z uwagi na błędne ustalenie przeznaczenia nieruchomości, nieopisanie w operacie szacunkowym sposobu użytkowania nieruchomości, stanu nieruchomości, niezamieszczenie charakterystyki i analizy rynku nieruchomości. Także nieruchomości przyjęte do porównań nie spełniają warunku nieruchomości podobnych, a brak opisu przyjętych cech rynkowych i ich gradacji oraz liczne błędy rachunkowe sprawiają, że sporządzony przez J. Ś. operat szacunkowy jest nielogiczny i niewiarygodny. Powyższe ustalenia świadczą o uchybieniach w wykonywanych czynnościach zawodowych i zaniechaniach rzeczoznawcy majątkowego, mających charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. Minister zauważył, że operat szacunkowy powinien zawierać wszelkie informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, podstawy dokonanych czynności, tok obliczeń oraz stanowić logiczną i spójną całość. Powyższe opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego może wprowadzać odbiorców w błąd, co do cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji naraża na niebezpieczeństwo zawarcia transakcji ze szkodą dla ich interesów. Zdaniem Ministra, na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że J. Ś. wykonywał czynności zawodowe w zakresie wyceny nieruchomości, pomimo iż nie posiadał w dacie wykonywania czynności zawodowych obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywanej działalności zawodowej, nałożonego art. 175 ust. 4 ustawy. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy nie uczestniczył w szkoleniach mających na celu doskonalenie kwalifikacji zawodowych, nie wypełniając tym samym obowiązku stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych nałożonego na osoby posiadające uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości przez art. 175 ust. 2 ustawy. Powyższe ustalenia stanowią dodatkowe potwierdzenie rażących uchybień w działalności J. Ś. jako rzeczoznawcy majątkowego i wymagają uwzględnienia w wymiarze orzekanej kary dyscyplinarnej. Działania J. Ś., opisane w przedmiotowej sprawie, Minister uznał za naganne, stanowiące zagrożenie zarówno dla odbiorców sporządzonego opracowania, jak i wizerunku zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Wobec powyższego oraz biorąc pod uwagę rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń prawa, Minister przychylił się do wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i orzekł wobec rzeczoznawcy majątkowego karę zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy, wymienioną w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy. Kara ta – w ocenie Ministra - jest karą współmierną do zaistniałych przewinień, jakich rzeczoznawca majątkowy dopuścił się wykonując swój zawód. W ocenie organu tylko taka kara będzie skuteczną przestrogą przed ponownym popełnianiem przez rzeczoznawcę majątkowego błędów i uchybień opisanych w przedmiotowej sprawie. Minister wskazał, że przez okres zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, stanowiący okresową eliminację J. Ś. z prowadzenia działalności zawodowej, rzeczoznawca majątkowy powinien przemyśleć swoje dotychczasowe postępowanie oraz uzupełnić wiedzę wymaganą od osoby posiadającej uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości. Orzeczenie zarówno łagodniejszej, jak i bardziej dolegliwej kary nie spełni celu, jaki kara dyscyplinarna powinna osiągnąć. Oddalając skargę skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie budzi zastrzeżeń stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, co do zasadności orzeczenia wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił ustalenia dokonanie w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił zarzutu Skargi, że w sprawie nie wskazano konkretnych przepisów, które zostały naruszone. W protokołach końcowych szczegółowo oceniono zarzuty zawarte w piśmie W. K. oraz wskazano naruszenia konkretnych przepisów. Ponadto Sąd wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym wzięto pod rozwagę zastrzeżenia, jak i wyjaśnienia skarżącego. Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Dla oceny odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy miarodajny był materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym, które prowadzi KOZ, a nie Minister (art. 194 ust. 1a ustawy). Skoro Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w piśmie z dnia 25 maja 2009 r. wezwała skarżącego o przedłożenie dowodów wypełniania obowiązków z art. 175 ust. 2 i 4 ustawy, a skarżący ich nie przedłożył, a dodatkowo oświadczył, że w momencie wykonywania wyceny ubezpieczenia nie posiadał, a kwalifikacje zawodowe podnosił ostatnio w 2002 r., to nie można uznać, że w tym zakresie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Skarżący nie przedłożył też dokumentów potwierdzających ubezpieczenie OC, zaświadczeń i dyplomów świadczących o podnoszeniu kwalifikacji zawodowych, aktualnych w momencie sporządzania wyceny przed wydaniem przez Ministra zaskarżonej decyzji, a zatem organ nie miał podstaw do przekazania KOZ sprawy w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w oparciu o nowe dowody. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył J. Ś., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów procesowych art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenie, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutów ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa materialnego – wykazanie dodatkowo, że to wytknięte sądowi I instancji uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji powinno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Jednakże w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż zastosowane w sprawie normy prawa materialnego wyznaczają zakres prowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach podstawy kasacyjnej wymieniowej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postawiony został zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zaś uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie tego przepisu nastąpiło skutkiem tego, że organ nie określił czy rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił wszystkich obowiązków wymienionych w art. 175 pkt 1 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, czy tylko niektórych z nich, a jeżeli tak, to których i nie wykazał też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób powyższy przepis został naruszony. Odnosząc się do tego zarzutu, celem prawidłowej jego oceny, na wstępie należy przypomnieć treść normatywną art. 175 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że "Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W rozpatrywanej sprawie zostało wykazane poprzez szczegółowy opis, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, dokonując błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości, popełnił też błędy w postaci nieopisania w operacie szacunkowym sposobu użytkowania nieruchomości i stanu nieruchomości, nie zamieszczał charakterystyki i analizy rynku nieruchomości. Także nieruchomości przyjęte do porównań nie spełniają warunku nieruchomości podobnych a brak opisu przyjętych cech rynkowych i ich gradacji oraz liczne błędy rachunkowe sprawiają, że sporządzone przez skarżącego operaty szacunkowe były nielogiczne i niewiarygodne. Wykazane błędy świadczą nie tylko o naruszeniu prawa i standardów zawodowych, czyli reguł postępowania przy wykonywaniu zawodu ustalonych zgodnie z przepisami prawa oraz braku staranności, ale również o naruszeniu przez skarżącego zasad etyki zawodowej rozumianych jako zespół norm moralnych dotyczących obowiązków i powinności zawodowych. Wskazane i opisane naruszenia oraz błędy w wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego dowodzą, że skarżący naruszył art. 175 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentację odnoszącą się do zarzutu naruszenia art. 175 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało przyjąć, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Mając jednak na uwadze szczegółowe wykazanie popełnionych przez skarżącego naruszeń oraz ich opis, zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało uznać za niezasadny. Podnosząc zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że organ administracji publicznej orzekając o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 178 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien wziąć pod uwagę przede wszystkim ciężar gatunkowy naruszenia obowiązków zawodowych i standardów zawodowych, ich rozmiar i zakres. Natomiast w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury nie uzasadnił wyczerpująco orzeczonej kary wobec skarżącego oraz nie sprecyzował naruszeń, których konsekwencją powinno być orzeczenie kary. Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że w myśl art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje obowiązek nałożenia kary w przypadku stwierdzenia niewypełnienia przez rzeczoznawcę obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz w art. 175 tej ustawy. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy już do organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywiście wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 178 ust. 2 od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości a opisane działania świadczą o lekceważącym stosunku do obowiązków nałożonych na niego jako rzeczoznawcy majątkowego. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu uzasadniające wymierzoną karę, zaznaczając, że zakres i rodzaj stwierdzonych uchybień uzasadniał orzeczenie w stosunku do skarżacego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesiecy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, ponieważ stwierdzone uchybienia dotyczyły zarówno sfery działalności skarżącego polegającej na określaniu wartości nieruchomości (operat szacunkowy), jak i niewypełnienie przez niego obowiązków wynikających z przepisów prawa (ubezpieczenie, doskonalenie zawodowe). Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, stwierdzone uchybienia nie ograniczały się do niestarannego postępowania biegłego, czy też czysto formalnych naruszeń prawa, ale dotyczyły również warstwy merytorycznej wyceny. Wielkość stwierdzonych uchybień, ich różnorodność i ranga zostały przez Sąd I instancji ocenione jako usprawiedliwiające nałożoną karę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył art. 178 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wyjaśnił i uzasadnił powody, dla których zaskarżoną decyzję ocenił jako nienaruszającą prawo. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie tylko nie zostały prawidłowo sformułowane ale również nie zostały usprawiedliwione. Podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie powiązał tych przepisów z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zamiast uzasadnienia wskazującego na ich naruszenie przytoczył treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. s. A. Robotowska s. Z. Przegalińska s. H. Lewandowska-Kuraszkiewicz