I SA/Bk 306/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. w B. P. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu udzielonej dotacji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Zarządu Województwa P. z dnia [...].05.2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz P. S.A. w B. P. kwotę 5.617 zł (słownie: pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], Zarząd Województwa P., działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2007-2013, utrzymał w mocy wydaną w I instancji decyzję z [...] maja 2012 r., nr [...], określającą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi od strony postępowania – P. S.A. w B. P. (dalej powoływana jako "Spółka") – należności głównej w wysokości 165 520,55 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Z wydanych w sprawie decyzji wynika, że [...] października 2010 r. Spółka podpisała z Województwem P. umowę o dofinansowanie Projektu "Wdrożenie innowacyjnych technologii w produkcji konstrukcji z aluminium i stolarki PCV w Przedsiębiorstwie Budowlanym "P." Sp. z o. o." W trakcie realizacji projektu zostały podpisane też 2 aneksy do umowy. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez zespół kontrolujący stwierdzono, że projekt został zrealizowany z następującymi nieprawidłowościami: została utwardzona powierzchnia placu przylegającego do hali PCV i hali aluminium - 3 274,62 m2, tj. większa od zakładanej we wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z zarysem lokalizującym projekt, powierzchnia utwardzonego placu przylegającego do hali PCV powinna wynosić 342,88 m2, a placu przylegającego do hali aluminium powinna wynosić 1092,50 m2 – łącznie 1435,38 m2. W związku z powyższym ustalono, że koszty kwalifikowalne poniesione na roboty drogowe powinny wynosić 108.706,63 zł netto, natomiast pozostała część kosztów, tj. 130.793,37 zł netto - stanowi wydatki niekwalifikowalne w projekcie. Zgodnie z kosztorysem powykonawczym w ramach wykonanych robót elektrycznych, Spółka poniosła wydatki m.in. na: – instalację telewizji przemysłowej w wysokości 500,00 zł netto (hala PCV), – instalację rejestracji czasu pracy - w wysokości 300,00 zł netto (hala PCV), – instalację telewizji przemysłowej w wysokości 2.900,00 zł netto (hala aluminium), – instalację rejestracji czasu pracy - w wysokości 300,00 zł netto (hala aluminium). Wydatki te nie zostały określone przez Beneficjenta w Biznes Planie i wniosku o dofinansowanie, co oznacza, że stanowią koszt niekwałifikowalny w projekcie. W związku z tym pomniejszeniu podlegała także kwota dofinansowania zgodnie z warunkami Umowy. Zespół kontrolny stwierdził także, że mimo założenia wykonania montażu dodatkowego kotła olejowego o mocy 21 kW i dostosowania do pracy w układzie kaskadowym z istniejącym kotłem, w trakcie dokonanych oględzin nie stwierdzono zainstalowania dodatkowego kotła olejowego, a jedynie ten, który Spółka posiadała na palniku olejowym opatrzony tabliczką znamionową zawierającą rok produkcji 1994. W związku z powyższym uznano, że roboty związane z montażem dodatkowego kotła olejowego nie zostały wykonane, a poniesiony na nie wydatek w kwocie 25.700,00 zł netto stanowi koszt niekwalifikowalny w projekcie. Ponadto stwierdzono, że część robót remontowych z kosztorysu nie została wykonana (okładziny z płyt gipsowo – kartonowych), część robót została wykonana bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowa ścian konstrukcyjnych w halach produkcyjnych – wykucie otworów, przesklepienie otworu), a część robót została wykonana poza zakresem rzeczowym określonym w projekcie (roboty w pomieszczeniach biurowych w hali PCV; roboty związane z posadzką z izolacją cieplną w hali PCV - tylko 37,58% dotyczy robót zgłoszonych w projekcie, t.j. 279 m2 z 742,50 m2; tynki, malowanie farbami emulsyjnymi wykonane na powierzchni nie zgłoszonej w projekcie odnoście w hali PCV - tylko 37,58% dotyczy robót zgłoszonych w projekcie, tj. 279 m2 z 742,50 m2; montaż bram przemysłowych w hali PCV poza powierzchnią zgłoszoną w projekcie - tylko 50% robót dotyczy zakresu projektu; remont pomieszczeń socjalnych w hali aluminium wykonany poza powierzchnią zgłoszoną w projekcie; roboty związane z wykonaniem posadzki przemysłowej w hali aluminium na powierzchni nie zgłoszonej w projekcie). Łączne wydatki niekwalifikowalne związane w tymi robotami wyniosły 115.374,21 zł netto. Na podstawie dokonanych przez zespół kontrolujący oględzin wyremontowanych hal produkcyjnych oraz kosztorysu ofertowego firmy W. stwierdzono, że wskaźnik produktu określony we wniosku o dofinansowanie do osiągnięcia na poziomie 687 m2 został przekroczony. Powierzchnię w wysokości 67,56 m2 uznano za wyremontowaną poza projektem. Uwzględniając przytoczone okoliczności, Instytucja Zarządzająca uznała, że Spółka realizowała projekt z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej powoływana również w skrócie jako "u.f.p."). W złożonej do Sądu skardze pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą. Zaskarżonej decyzji postawiono zarzut dokonania oceny stanu faktycznego w sposób nieprawidłowy i naruszający obowiązujące normy prawne, tj. w szczególności poprzez: – błędną wykładnię zapisów zawartych w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013" stanowiących załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa P. z dnia [...] listopada 2008 r., dokonaną przy ocenie projektu będącego przedmiotem wniosku o dofinansowanie, dokumentów i dowodów zgromadzonych na etapie postępowania kontrolnego prowadzonego w związku z rozliczeniem dotacji udzielonej na rzecz Spółki; – nierzetelną, subiektywną i selektywną ocenę dokumentów i dowodów zgromadzonych na etapie postępowania kontrolnego prowadzonego w związku z rozliczeniem dotacji udzielonej na rzecz Spółki, bez uwzględnienia okoliczności faktycznych wskazanych przez Spółkę w pismach składanych w toku działań kontrolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga – art. 135 tej ustawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w jej granicach Sąd stwierdził, że wydane w obu instancjach decyzje Instytucji Zarządzającej (Zarządu Województwa) dotknięte są wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie nieważności obu tych decyzji. Należy zaznaczyć, że wydane w tej sprawie decyzje dotyczą zwrotu środków finansowych, przekazanych skarżącej Spółce w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, finansowanego z udziałem środków europejskich. Podstawę prawną ich wydania stanowiły przepisy cyt. ustawy o finansach publicznych, a także ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, lub też gdy zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, wówczas podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W przypadku stwierdzenia którejś z tych okoliczności, instytucja zarządzająca, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.). Po bezskutecznym upływie tego terminu organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 u.f.p.). Rolę Instytucji Zarządzającej w ramach regionalnego programu operacyjnego pełni zarząd województwa – art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Odpowiada on za prawidłową realizację regionalnego programu operacyjnego i do niego należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych – art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 tej ustawy o zasadach polityki rozwoju. Trzeba podkreślić, że w tej sprawie zarząd województwa nie działał jako organ jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1590 ze zm.), lecz jako Instytucja Zarządzająca w rozumieniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i ustawy o finansach publicznych. To w tych aktach prawnych zawarte są normy kompetencyjne do podejmowania decyzji w tej sprawie. Brakuje w nich normy kompetencyjnej do podpisywania decyzji tylko przez jednego członka zarządu (marszałka), tak jak to zostało przyjęte w art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Wskazany przepis, jak też żaden inny przepis ustawy o samorządzie województwa, nie był podstawą orzekania w tej sprawie. Nie został przywołany w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji, nie wskazał go również pełnomocnik organu, zapytany przez Sąd na rozprawie o podstawy podpisywania decyzji przez jednego członka Zarządu. Należy więc przyjąć, że wydane w tej sprawie decyzje powinny nosić podpisy wszystkich osób biorących udział w ich podejmowaniu. Zarząd Województwa P. działał bowiem w tej sprawie jako Instytucja Zarządzająca, w rozumieniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Decyzje wydawane przez Instytucję Zarządzającą, będącą organem kolegialnym, stanowią wyraz woli wszystkich członków składu orzekającego, którzy tą wolę powinni potwierdzić poprzez podpisanie decyzji - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisów wszystkich osób biorących udział w podjęciu wydanych w tej sprawie decyzji stanowi rażące naruszenie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. art. 107 § 1 k.p.a. – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzona nieprawidłowość czyni przedwczesnym wypowiadanie się przez Sąd co do zarzutów skargi. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności wydanych decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną.