VII SA/Wa 1601/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 121, poz. 1137), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 6 marca 2012 r. J. B. - rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K.h z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wobec stwierdzenia występowania w projekcie budowlanym przebudowy i rozbudowy budynku usługowego (karczmy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nieprawidłowości w zakresie warunków ewakuacji, które mają istotny, negatywny wpływ na bezpieczeństwo przyszłych użytkowników projektowanego budynku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. unieważnił, w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej uzgodnienie przedmiotowego projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej dokonane przez J. B. - rzeczoznawcę ds. spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ odwoławczy podniósł, iż stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., czyli interes oparty na prawie należy utożsamiać ze stosunkiem materialnoprawnym określonym w art. 28 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego w sprawach dotyczących unieważnień uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych strony powinny być określane w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany stanowi, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, załącznik do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i jest jednym z dokumentów, na podstawie których właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej wydają decyzję o pozwoleniu na budowę. Unieważnienie uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia powoduje, że projekt budowlany, w oparciu o który wymienione powyżej organy wydają wspomnianą decyzję, nie spełnia wymagania, o którym mowa w § 4 tego rozporządzenia. Przedmiotowa nieprawidłowość - brak uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wymienionej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego grupy osób, uczestnikiem procesu budowlanego w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie inwestor, do obowiązków, którego należy zorganizowanie procesu budowy w całości, w tym zapewnienie opracowania projektu budowlanego. Zatem jedyną osobą posiadającą interes prawny w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej jest właśnie inwestor. Organ stwierdził, iż J. B., rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie posiadając interesu prawnego, nie posiada przymiotu strony. Dlatego też umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rzeczoznawca jako autor uzgodnienia posiada w tym przypadku wyłącznie interes faktyczny, którego w odróżnieniu od interesu prawnego nie można poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowania żądania określonych czynności organu administracyjnego. Skargę na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. B. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a., art. 28 k.p.a.; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 14 ust. 3 w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. W ocenie strony skarżącej organ II instancji rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a, a w szczególności art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego Organ II instancji błędnie ocenił status rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych pozbawiając go przymiotu strony i wskazując na istnienie po jego stronie jedynie interesu faktycznego przy jednoczesnym braku interesu prawnego. Oceniając przysługiwanie skarżącemu przymiotu strony organ II instancji również błędnie zastosował przepis art. 28 Prawa budowlanego, wskazując, iż w rozpatrywanej sprawie uczestnikiem procesu budowlanego jest wyłącznie inwestor i tylko on ma interes prawny w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Skarżący wywodził, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ II instancji winien oprzeć się o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., nie zaś w art. 28 Prawa budowlanego, natomiast oceniając posiadanie przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie winien zwrócić uwagę na przepis § 14 ust. 3 w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. W niniejszej sprawie unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej dokonane zostało właśnie w oparciu o przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Postanowienie w tej sprawie doręczone zostało skarżącemu - rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, którego organ I instancji prawidłowo uznał za stronę prowadzonego w przedmiocie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika bowiem z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie zaś z przepisów prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie normą prawa materialnego wskazującą na interes prawny rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w postępowaniu w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej jest przepis § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Przepis ten daje określone uprawnienia Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej w stosunku do rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, które zastosowane mogą zostać w sytuacji wydania postanowienia w oparciu o przepis § 15 ust. 2 w/w rozporządzenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, wydane w oparciu o przepis § 15 ust. 2 w/w rozporządzenia nie zostanie zaskarżone przez inne niż rzeczoznawca strony (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), postanowienie to stanie się ostateczne, Komendant Główny PSP może wszcząć w stosunku do rzeczoznawcy postępowanie administracyjne zmierzające do odwołania go z pełnionej funkcji i unieważnienia jego aktu powołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie narusza prawa. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności zażalenia. W niniejszej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołujący się nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby mu status strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazać trzeba, iż przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli innym słowem stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, iż przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, należało oceniać przez pryzmat w art. 28 Prawa Budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niemniej jednak nawet przy rozstrzyganiu o interesie prawnym tylko w oparciu o art. 28 k.p.a., czego domaga się strona skarżące w złożonej skardze, brak było podstaw do uznania, iż skarżący jest stroną niniejszego postępowania. Nie ma bowiem przepisu prawa, który stanowiłby o jego indywidualnym interesie prawnym. Przepisem taki w szczególności nie jest powołany w skardze § 14 ust 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Postępowanie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej prowadzone w trybie § 14 ww. rozporządzenia jest, odrębnym postępowaniem. Decyzje w nim wydane stanowią przykład uznania administracyjnego i co istotne podlegają zaskarżeniu i kontroli zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Podkreślić należy, iż jakkolwiek art. 17 ustawy Prawo budowlane wśród uczestników procesu budowlanego wymienia inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót to wyłącznie inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę czy innych postępowań, dla których podstawę materialnoprawną stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. Odróżnić należy ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy Prawa budowlanego, w którym wymienieni w art. 17 Prawa budowlanego uczestnicy mają określone prawa i obowiązki od pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym występują strony tych postępowań legitymujące się własnym interesem prawnym. W konsekwencji należy przyjąć, iż stroną w postępowaniu dotyczącym unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego mógł być jedynie inwestor, co zasadnie wskazał organ odwoławczy. Tym samym zachodzi brak przesłanek prawnych do przyjęcia, że skarżący był osobą legitymowaną do wniesienia zażalenia od powołanego postanowienia z dnia [...] lutego 2012r. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz.270 t.j.).