IV SA/Wa 1459/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew stanowiących przeszkodę naturalną - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2012 r. nr. [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej nazwy strony oznaczonej jako "Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. z siedzibą w m. Z. i oznaczył stronę nazwą "Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. z siedzibą w m. Z. W pkt. 2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i ocen prawnych. [...] Port Lotniczy [...] spółka z.o.o., jako pełniący funkcję zarządzającego lotniskiem [...] wystąpił 24 grudnia 2009 r. o wydanie decyzji w sprawie usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej stanowiącej zagrożenie dla ruchu lotniczego na lotnisku [...] oznaczonych w dokumentacji rejestracyjnej jako przeszkody nr. 17 i 25. W toku postępowania ustalono, że przeszkoda nr. 25 to drzewa, które osiągnęły wysokość do 24,5 m. nad poziomem terenu tj. do 272 m nad poziomem morza, usytuowane na działce o nr. ew. [...], obręb [...] stanowiące kompleks leśny nr [...], którego właścicielem jest Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. Stanowią las mieszany i znajdują się na podejściu [...] lotniska [...] a więc są przeszkodą lotniczą naruszającą- dopuszczalne wysokości przy podejściu. W związku z tym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 82 pkt 7 i 87 ust. 7 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r Prawo Lotnicze (D.U. z 2006 r, nr. 100, poz.696 ze zm), w zw. z art. 104 k.p.a wydał decyzję z [...] kwietnia 2012 r. nr. [...] stwierdzającą że drzewa te stanowią przeszkodę naturalną będącą zagrożeniem dla ruchu lotniczego i jako takie wymagają usunięcia. Skarb Państwa - Lasy Państwowe wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie strony, naruszenie prawa materialnego tj. art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze poprzez błędne uznanie, że skarżąca spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tego przepisu, art. 84 ust. 4 Prawa lotniczego poprzez jego nie zastosowanie, pomimo istnienia ku temu przesłanek, art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 2, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (D.U. z 2004 r, Nr. 121, poz. 1266 ze zm) poprzez brak ich zastosowania. Organ ponownie rozpoznający sprawę sprostował nazwę strony, zgodnie z wnioskiem. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że zarówno pojedyncze drzewa jak i ich zbiór mogą stanowić przeszkodę lotniczą stanowiącą zagrożenie dla ruchu lotniczego. Wskazał, że powołany w odwołaniu przez skarżącego przepis § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2003 r w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (D.U. z 2003 r. Nr. 130, poz. 1193 ze zm) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie bowiem związany jest jedynie z warunkami oznakowania przeszkód lotniczych i nie dotyczy postępowania o uznaniu drzew jako przeszkód lotniczych. Decyzja nie narusza także przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ponieważ nie rozstrzyga o zmianie przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Przepis art. 87 ust 4 ustawy Prawo lotnicze odnośnie kosztów wykonawczych, określa warunki ponoszenia kosztów związanych z wykonaniem oznakowania przeszkód lotniczych i w tym wypadku koszt ten obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. Zarzucił: a) naruszenie przepisów prawa materialnego: -art.. 87 ust 7 ustawy Prawo Lotnicze poprzez błędne uznanie iż skarżący spełnia przesłanki do jego zastosowania; -art. 84 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze poprzez jego nie zastosowanie pomimo zaistnienia do tego przesłanek; -art. 7 ust 1 oraz art. 2 ust. 2 pkt. 2, art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich nie zastosowanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na art. 87 ust 2 ustawy Prawo lotnicze zarzucił, że organ nie wskazał na jakiej podstawie las można uznać za przeszkodę lotniczą gdyż zgodnie z definicją ustawową przeszkodą mogą być budowle i obiekty naturalne a więc budynek, pojedyncze drzewo nie zaś cały las. Ponadto zgodnie z § 7 powołanego w skardze rozporządzenia w przypadku przeszkody lotniczej otoczonej zwartą zabudową lub lasem, wysokość jej można przyjmować do uśrednionego górnego poziomu obiektów zabudowy lub górnego poziomu lasu. Skoro las uznawany jest w przepisach rozporządzenia za odnośnik wobec którego oblicza się wysokość przeszkody lotniczej, nie jest możliwe by las jako taki był uznany za przeszkodę lotniczą. Poza tym teren wskazany w przedmiotowej decyzji stanowi las i w związku z tym podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ochrona lasów może być wyłączona jedynie inną ustawą lub poprzez zastosowanie zasady "lex specialis derogat legi generali". Nie ma podstaw aby uznać, że ustawa Prawo lotnicze stanowi "lex specialis" w stosunku do ustawy Prawo lotnicze. Takie wyłączenie, w związku z przeszkodami lotniczymi, znalazło się tylko w ustawie o ochronie przyrody w art. 83 ust. 6 pkt 9, który to przepis stanowi, że obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów nie dotyczy tych stanowiących przeszkody lotnicze. Odpowiednikiem tej ustawy w odniesieniu do lasów jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wywodził dalej, że skoro ustawodawca wyłączył wymóg uzyskania zezwolenia na wycięcie pojedynczych drzew stanowiących przeszkody lotnicze, brak wyłączenia stosowania szczególnego trybu wyłączania z produkcji leśnej w stosunku do lasów należy uznać za działania celowe co prowadzi do wniosku, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zastosowanie do lasów, które spełniają cechy uznania ich za przeszkody lotnicze. Aby można było je wyciąć konieczne jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu terenu z produkcji leśnej. Wyłączenie z produkcji leśnej wiąże się ponadto z koniecznością poniesienia opłat i odszkodowania w razie przedwczesnego wyrębu lasu. (art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Okoliczność ta został pominięta przez organ mimo że mają istotne znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). W tym aspekcie zaskarżone postanowienie nie narusza ani prawa materialnego ani procesowego. Na wstępie wskazać należy, że skarżący w skardze błędnie powołał się na naruszenie przepisu art. 84 ust 4 ustawy Prawo lotnicze. Z uzasadnienie skargi wynika, że chodziło o naruszenie przepisu art. 87 ust 4 ustawy Prawo lotnicze i Wojewódzki Sąd Administracyjny odniesie się w dalszej części uzasadnienie do tak sformułowanego zarzutu. Art. 84 ust 4 ustawy prawo lotnicze dotyczy zupełnie innych kwestii nie związanych z przeszkodami lotniczymi. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 82 pkt 7 ustawy Prawo lotnicze, który upoważnia zarządzającego lotniskiem do wystąpienia do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej, gdy ta stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie podejść do lądowania. Analiza dowodów i twierdzeń stron wskazuje, że właściciel lasu nie kwestionował co do zasady, że istniejące drzewa mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Kwestionował natomiast przyjęte przez organ twierdzenie, że las jako skupisko drzew może stanowić przeszkodę lotniczą wywodząc, że taką przeszkodą mogą być co najwyżej pojedyncze drzewa. Definicję terminu "przeszkoda lotnicza" zawarta jest w art. 87 ust 2 ustawy prawo lotnicze. Definicja jest mało precyzyjna. Zgodnie z nią są nimi "obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych". Zgodnie z definicją pojęcia "obiekt" zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN Warszawa 1979, jest nim "przedmiot, rzecz, budynek zespół budynków" a zatem nie tylko pojedynczy przedmiot ale i zespół tych przedmiotów. Niewątpliwie las nie jest obiektem budowlanym ale obiektem naturalnym (właściwym naturze, przyrodzie często powstałym bez udziału człowieka). Jest bowiem skupiskiem drzew, które powstały i ostatecznie urosły w sposób niezależny od człowieka, zgodnie z prawami przyrody. Także odesłanie do kodeksu cywilnego i art. 46 wskazuje, że rzeczą są przedmioty materialne. Tym samym dokonując wykładni pojęcia "obiekt naturalny" należy dojść do wniosku że jest nim nie tylko pojedyńcza rzecz o wartości materialnej ale i skupisko tych rzeczy. Prawidłowo zatem organ uznał, że skupisko drzew może być przeszkodą lotniczą w rozumieniu art. 87 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze. Kompetencje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego określone zostały w art. 21 ustawy Prawo lotnicze. Jednym z jego zadań jest wydawanie decyzji administracyjnych określonych w tej ustawie czyli m.in wydawanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania - co wynika z art. 82 pkt 7 ppk 7 tiret tej ustawy. Związany zakresem swych kompetencji może on zatem wydać stosowną decyzję o ile zostaną spełnione wyżej wskazane przesłanki: 1. istnieje obiekt naturalny, który jest przeszkodą lotniczą; 2. stanowi on zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Oceniając czy przeszkoda stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego powinno się dokonać na podstawie obowiązujących przepisów w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2003 r w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczenia lotniska (D.U. nr 130, poz.1192). Należy więc przed wszystkim ustalić w jakim stopniu wysokość przeszkody lotniczej przekracza powierzchnie ograniczające. Oceny tej dokonał przede wszystkim organ I instancji ustalając, na podstawie załączonej dokumentacji, że przeszkody te naruszają dopuszczalne wysokości w zakresie wyznaczonych profili: - podłużny nr 1 określonego na rysunku nr 2.1; - poprzeczny nr 2 określonego na rysunku nr 2,2; - poprzeczny nr 3 określonego na rysunku nr 2.3; Z załączników do decyzji wynika, że przeszkodą są drzewa o wysokości do 24,5 m i obwodzie do 1,5 m. Określone zostało położenie najwyższej przeszkody, wzniesienie terenu w miejscu położenia przeszkody i ustalona na tej podstawie powierzchnia do wycinki w stosunku do osi podejścia tj, 2, 05 ha. Skarżący nie kwestionował tych dokumentów a zatem mogą one stanowić wiarygodne dowody w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że organ prawidłowo ustalił istnienie określonych przeszkód lotniczych i na tej podstawie podjął decyzję o ich usunięciu. Nie trafny jest zarzut skarżącego iż wyłączone jest w stosunku do lasów stosowanie przepisów ustawy Prawo lotnicze, gdyż ustawodawca ani w art. 87 ani w art. 82 nie zawarł tego rodzaju wyłączenia. Decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia przeszkody jest niezależna od rodzaju przeszkody, byleby tylko była to przeszkoda o jakiej mowa w art. 87 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze (las, park, pojedynczy budynek itp.) a zatem decydującym kryterium do wydania merytorycznej decyzji jest ustalenie przez organ, że obiekt stanowi przeszkodę lotniczą i to w zakresie w jakim przekracza ta przeszkoda powierzchnie ograniczające. W tej sprawie organ nakazał usunięcie drzew znajdujących się w kompleksie leśnym a wynika to z faktu, że przekraczają one dopuszczalne wysokości. Tym samym nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze. Nie ma podstaw także do uznania, że istnieje konieczność zmiany przeznaczenia gruntu na grunty nieleśne. Zgodnie z art. 2 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 pkt 2 ustawy o lasach lasem jest nie tylko grunt pokryty drzewostanem. Wystarczy aby grunt ten był wykorzystywany na potrzeby produkcji leśnej (budowle, zaplecze, urządzenia leśne, szkółki, miejsca składowania drewna - np. tartak, parkingi leśne). Wycięcie zatem drzew nie musi pozbawiać tego gruntu cech gruntu leśnego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntów dokonuje się tylko i wyłącznie w związku z uchwalaniem lub zmianą planów zagospodarowania przestrzennego. Zezwolenie na zmianę może być wydane tylko wtedy gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość. (II SA 1746/97 wyrok NSA, 1998-06-09 w Warszawie, LEX nr 41805). Tym samym brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że nakaz wycięcia drzew czy lasu uzależniony jest od wcześniejszej zmiany przeznaczenia gruntów. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji w której nie byłoby możliwe usunięcie tego rodzaju przeszkody lotniczej dopóki nie dokonałyby się zmiany przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, jak się wydaje kwestia ta jest nie istotna skoro doszło już do zmiany przeznaczenia gruntu, na którą to okoliczność powołuje się strona. Przepisy ustawy Prawo Lotnicze w zakresie w jakim powierzają Prezesowi Urzędu ds. Lotnictwa uprawnienie do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie przeszkody przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie w jakim nakładają na określone osoby obowiązek usunięcia tych przeszkód. Skarżący w skardze powołał się na przepisy ustawy o ochronie przyrody a w szczególności art. 83 ust 6 pkt 9. Przepis ten stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wymaga uprzedniej zgody wójta, burmistrza lub prezydenta. Nie dotyczy to lasów i drzew i krzewów stanowiących przeszkody lotnicze usuwane na podstawie decyzji właściwego organu. Tym samym zarówno w przypadku gdy drzewa te stanowią las ale i gdy stanowią i las i przeszkody lotnicze- zgoda ta nie jest konieczna. Tego rodzaju uregulowanie prawne wskazuje, że organ wydający decyzję o usunięciu przeszkody lotniczej ma samodzielną, nie uzależnioną od opinii czy uzgodnienia z inną osobą (organem) kompetencją do ustalenia czy rzeczywiście z punktu widzenia przede wszystkim bezpieczeństwa ruchu lotniczego istnieje konieczność usunięcia tego rodzaju przeszkody. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego przez skarżącego o tym, że brak w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawie o lasach wyłączenia podmiotowego gruntów stanowiących jednocześnie las i przeszkodę lotniczą świadczy o tym, że przed orzeczeniem o obowiązku usunięcia tego rodzaju przeszkody lotniczej konieczne jest uzyskanie stosownych zezwoleń na usunięcie tego rodzaju przeszkód. Zarówno w ustawie prawo lotnicze jak i rozporządzeniu wykonawczym do niego z 25 czerwca 2003 jasno jest mowa o kryteriach jakie muszą być spełnione aby powstał obowiązek usunięcia przeszkody lotniczej. Celem tych uregulowań jest aby doprowadzić do sytuacji w której podejście do lotniska będzie widne a tym samym bezpieczne a niewątpliwie rosnący las rosnący las tych cech nie posiada jako taki rodzi zagrożenie tego bezpieczeństwa. Stąd ustawodawca określił dopuszczalne wysokości, po przekroczeniu których istniejący stan powstaje zagrożenie ruchu lotniczego. Zupełnie nie istotną na obecnym etapie postępowania jest ustalanie kto poniesie koszty związane z wycięciem drzew. Skarżący stosując analogię do art. 87 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze, mówiący o oznakowaniu przeszkód lotniczych wywodził, że reguła ta powinna odnosić się również do kosztów związanych z usunięciem przeszkody. Organ natomiast wywodził, że koszty usunięcia przeszkody powinny być poniesione przez właściciel lub inny podmiot władający nieruchomością na podstawie art. 87 pkt 7 ustawy Prawo Lotnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany granicami zaskarżonej decyzji może w tym wypadku jedynie wskazać, że z sentencji decyzji nie wynika kto będzie zobowiązanym do ponoszenia tych kosztów a okoliczność ta będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wskazać co najwyżej można, że prawdopodobnie nie będzie miał w sprawie zastosowania art. 87 ust 7 ustawy prawo lotnicze jako, że obowiązek pokrycia kosztów związanych z usunięciem drzew o których mowa w tym przepisie dotyczy tego właściciela lub zarządzającego który posadził i uprawiał drzewa i krzewy na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania mogących stanowić przeszkody lotnicze. Celem zatem tego unormowania było niejako zniechęcenie właściciela gruntów sąsiadujących z gruntami na których istnieje już lotniska do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Ustawodawca nie przewidział, jak się wydaje, sytuacji w której drzewa zostały posadzone wcześniej, zanim powstało lotnisko, i które urosną do takiej wysokości która będzie utrudniała lub zagrażała bezpieczeństwu lotów. Wątpliwości związane z tym kto powinien ponieść te koszty nie są jednak związane z tym postępowaniem. Niewątpliwie skoro las stał się przeszkodą dopiero teraz i nie istniał w dacie budowy lotniska (a tak wywodzi skarżący a organ temu nie zaprzecza) nie zasadne byłoby więc zastosowanie art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze. W związku z tym zasadny jest zarzut naruszenia przez organ tego przepisu, choć nie ma on wpływu na trafność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Także bez znaczenia w tym postępowaniu są kwestie związane z koniecznością uiszczenia odszkodowania - o czym stanowi art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tym bardziej, że nie wiadomo czy drzewa które podlegać będą wycince nie są jednocześnie w takim stanie i wieku, który uzasadniałby ich wyrąb. Przypomnieć wypada, że wydając decyzję organ administracji ma obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Tu co prawda nie mamy do czynienia z interesem obywatela ale interesem strony (Skarbu Państwa) to jednak w konfrontacji z interesem społecznym jakim jest dbałość o bezpieczeństwo ruchu powietrznego wydaje się że ten interes społeczny przejawiający się w ochronie bezpieczeństwa ruchu lotniczego jest ważniejszy niż interes strony która swym działaniem dąży do zachowania substancji lasu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.