II SA/Rz 771/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 771/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 685/2, o pow. 0,1236 ha, stanowiącej współwłasność Z. K. i J. K. po ½ części, z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Przebudowa koryta rzeki [...] wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości B., T. i B. gm. [...]", zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ ustalił jednocześnie odszkodowanie w wysokości 83 233,00 zł, podlegające zapłacie stosownie do udziałów we współwłasności nieruchomości, na rzecz Z. K. w 1/2 części, tj. w kwocie: 41 616,50 zł, i na rzecz J. K. w 1/2 części, tj. w kwocie: 41 616,50 zł. W wyniku odwołania wniesionego przez Z. K. i J. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 463/11 zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zostały uchylone, z uwagi na uchybienia i rozbieżności w opinii rzeczoznawcy majątkowego. W postępowaniu ponownym Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] orzekł z urzędu o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 685/2, o pow. 0,1236 ha. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości ze względu na zamiar realizacji na niej zadania inwestycyjnego pn. "[...] - etap 1- odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km oraz obustronna odcinkowa budowa obwałowania rzeki km 0+000:8+620", między innym na terenie miasta R. W piśmie z dnia 7.03.2012 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych poinformował, że Komisja Europejska wystosowała do beneficjentów Działania 3.1. Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko wniosek o opracowanie specjalistycznych ekspertyz przedstawiających wpływ projektu na przestrzeganie postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej. Ze sporządzonego na ww. wezwanie opracowania wynika, że planowana inwestycja ze względu na charakter i zakres planowanych robót będzie znacząco negatywnie oddziaływać na elementy jakości wód powierzchniowych i będzie stanowić zagrożenie dla osiągnięcia celu środowiskowego w zakresie dobrego potencjału ekologicznego do 2015 r. W związku z powyższym opracowano program działań naprawczych a jedną z zalecanych zamian w projekcie jest rezygnacja z ubezpieczenia skarpy brzegowej leżącej w granicach działki nr 685/2, dlatego nieruchomość ta nie będzie objęta inwestycją i nie będą na niej prowadzone roboty budowlano-montażowe. Organ I instancji stwierdził więc, że mając na względzie treść art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego ponieważ organ I instancji nie zawiadomił odwołującego o treści pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 7.03.2012 r., ani też o treści przedstawionej przez niego ekspertyzy. Te zaniechania sprawiły, iż odwołujący nie mógł aktywnie uczestniczyć w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, 10 § 1, art. 39 i art. 73 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z pisma z dnia 7.03.2012 r., przedłożonego przez wnioskodawcę wynika, iż wniosek o wywłaszczenie stał się bezzasadny ponieważ na nieruchomości nr 685/2 nie będzie prowadzona przedmiotowa inwestycja. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu wskazano, że brak poinformowania strony o ww. piśmie stanowo naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednak odwołujący nie wykazał w jaki sposób zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto o zaleceniach wynikających z ekspertyzy odwołujący zastał poinformowany w treści zaskarżonej decyzji, która została mu prawidłowo doręczona. Wojewoda podkreślił także, że zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne ponieważ dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie byłoby niedopuszczalne, gdyż wnioskodawca nie zamierza prowadzić inwestycji na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. W uzasadnieniu nadmieniono także, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 105 § 2 k.p.a. zamiast art. 105 § 1 k.p.a. Jednak to uchybienie należy uznać w świetle treści sentencji decyzji i jej uzasadnienia za omyłkę, która nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Powyższa decyzja Wojewody [...] jest przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której wnosi o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu, nie został także poinformowany o sporządzonej ekspertyzie, a o jej istnieniu dowiedział się w dniu 26.06 2012 r. gdy otrzymał decyzję organu I instancji. Skarżący podniósł, że brak informacji o rozpoczętym postępowaniu pozbawił go możliwości uczestnictwa w nim na zasadach strony, a organ opierał się jedynie na argumentacji jednej ze stron, co stanowi naruszenia art. 28 k.p.a. Ponadto skarżący podniósł, że wskazanie konkretnych czynności, jakich nie mógł dokonać z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. byłoby możliwe, gdyby wiedział, że postępowanie administracyjne jest prowadzone. Skarżący stwierdził także, że pozbawienie go możliwości weryfikacji przedstawionej ekspertyzy może wywołać nieprzewidziane konsekwencje, gdyby okazało się, że ekspertyza ta jest błędna. W ocenie skarżącego treść zapadłego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 463/11 wskazuje na konieczność zapewnienia w toku postępowania możliwości czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w okolicznościach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Ogólne zasady wywłaszczania nieruchomości, którego dotyczyło prowadzone przez organy postępowanie w niniejszej sprawie, określone zostały w rozdziale 4, dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) – dalej także w skrócie u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości, polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i poza wyjątkami wskazanymi w art. 112 ust. 1 u.g.n., może być dokonane wyłącznie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, przy czym może ono nastąpić także na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 685/2 i 689/2, położone w R., zwrócił się [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, wskazując, że nieruchomości te są niezbędne dla realizacji celu publicznego – przebudowy koryta rzeki [...] wraz z odcinkową budową wałów. Ww. działki wyodrębnione zostały w wyniku podziału działek nr 685 i 689, na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowania dotyczące wywłaszczenia ww. dwóch nieruchomości toczyły się odrębnie. W odniesieniu do działki nr 685/2 zapadła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w kwocie 83 233,00 zł na rzecz Z. K. i J. K., utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Po uchyleniu obu tych decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 463/11, postępowanie w niniejszej sprawie było kontynuowane. W jego toku pismem z 7.03.2012 r. realizujący inwestycję [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych zwrócił się "o wycofanie wniosku" dotyczącego wywłaszczenia działek o nr ewid. 685/2 i 689/2 i poinformował, że rezygnuje z części ubezpieczeń skarpy rzeki [...]. Jednocześnie podał przyczyny takiego stanu rzeczy, powołując się na opracowaną na zlecenie Komisji Europejskiej ekspertyzę, która wykazała, że planowana inwestycja ze względu na charakter i zakres planowanych robót będzie znacząco negatywnie oddziaływać na elementy jakości wód powierzchniowych i będzie stanowić zagrożenie dla osiągnięcia celu środowiskowego w zakresie dobrego potencjału ekologicznego do 2015 r. Okoliczność ta spowodowała zasadniczą zmianę stanu faktycznego –odstąpienie od realizacji inwestycji na działce nr 685/2, które skutkowało bezprzedmiotowością postępowania w sprawie jej wywłaszczenia, a w konsekwencji umorzeniem postępowania. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe i wynika z zaistniałego stanu faktycznego oraz przepisów prawa. Należy pamiętać, że własność jest wartością chronioną konstytucyjnie, a ingerencja w prawo własności, jaką stanowi wywłaszczenie jest dopuszczalna z mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jedynie wówczas, gdy jest dokonywana na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości, a wynika to zarówno z powołanego przepisu Konstytucji RP, jak i z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 112 ust. 3, art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 119 ust. 1 pkt 1), że wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie w przypadku realizacji celu publicznego. Jeżeli cel publiczny nie będzie realizowany, a taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do wywłaszczenia nieruchomości. Bezpośredni związek wywłaszczenia z realizacją celu publicznego wynika również z art. 137 u.g.n., który określa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i uzależnia je od czasu, w jakim nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. W przypadku, gdy "odpadnie" zasadnicza przesłanka wywłaszczenia – realizacja celu publicznego, brak jest podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym postępowanie w sprawie wywłaszczenia staje się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu. Taki przypadek przewidziany też został w doktrynie – "Starosta może wydać decyzję o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Taka sytuacja będzie miała miejsce np. wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania zostanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wycofany, gdy przed wszczęciem postępowania nieruchomość zostanie nabyta przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, lecz bez powiadomienia podmiotu mającego realizować cel publiczny, a po wszczęciu postępowania odpadły niektóre przesłanki warunkujące dopuszczalność wywłaszczenia" (E. Bończak – Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LEX 2011). W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu nie doszło też do naruszenia art. 10 k.p.a. Bezzasadny jest zarzut braku powiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu sytuacji, gdy postępowanie to nie było wszczynane "od nowa", lecz było kontynuowane po uchyleniu przez WSA w Rzeszowie decyzji organów I i II instancji. Prawidłowo też uznał Wojewoda, że brak poinformowania stron o piśmie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych stanowi uchybienie organu I instancji, które jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstaw do uchylenia decyzji tego organu. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada kryterium legalności określonemu w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w oparciu o art. 151 tej ustawy skargę oddalił.