III SA/Kr 1440/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na akt Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2010 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej kwotę 257,- zł ( dwieście pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2011r. W dniu 18 maja 2010r. S. G. złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego położonego w A na oś. B. Pismem z dnia 15 września 2010r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował S. G., iż brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku złożonego w dniu 18 maja 2010r. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.), za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Prezydent Miasta wskazał, iż z pisma Starosty nr [...] z dnia 15 czerwca 2010r. wynika, że S. G. jest właścicielką czterech działek (nr [...] o pow. całkowitej 0,1810 ha, która jest działką budowlaną, nr [...] o pow. całkowitej 0,2090 ha, która jest działką budowlaną, nr [...] o pow. całkowitej 0,6360 ha i nr [...] o pow. całkowitej 0,9530 ha) w C, Gmina D. W ocenie organu, wartość powyższych działek (ustalona w oparciu o informację z Urzędu Skarbowego) umożliwia S. G. zaspokojenie we własnym zakresie potrzeb mieszkaniowych rodziny. Z uwagi na powyższe Prezydent Miasta uznał, iż brak jest podstaw prawnych do przedłużenia ze S. G. umowy najmu lokalu mieszkalnego na os. B na dalszy okres. Pismem z dnia 30 września 2010r. S. G. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego położonego na os. B. S. G. wskazała, iż akt Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2010r. nr [...] został wydany w wyniku błędnych ustaleń faktycznych, albowiem błędnie przyjęto, że przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. S. G. wyjaśniła, iż wskazane w piśmie z dnia 15 września 2010r. nieruchomości położone w C nie nadają się do zamieszkania, albowiem znajdujący się na nich budynek spłonął blisko 5 lat temu, a grunt stanowi obecnie ugór. Zdaniem S. G., organ administracji winien rozpatrzyć z urzędu wszelkie aspekty sprawy mogące mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym i te wskazane powyżej, stosownie do treści art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniosła o zmianę aktu Prezydenta Miasta i pozytywne rozpatrzenie jej wniosku o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego położonego na os. B. Pismem z dnia 26 października 2010r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował S. G., iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 września 2010r. nr [...] w kwestii odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego. Organ wyjaśnił, iż procedury wyłaniania osób uprawnionych do skorzystania z pomocy mieszkaniowej Gminy zostały określone w uchwale Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.). Prezydent Miasta wskazał, iż umowę najmu lokalu socjalnego, po upływie oznaczonego w niej czasu, przedłuża się na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie umowy. Przez sytuację uzasadniającą zawarcie umowy, należy rozumieć sytuację, gdy wnioskodawca nie może zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie oraz osiąga niskie dochody. Prezydent Miasta stwierdził, iż w myśl § 49 ust. 1 pkt 1 w/w uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Prezydent Miasta stwierdził, iż podstawę do wyceny działek będących własnością S. G. stanowi pismo nr [...] z dnia 19 lipca 2010r. Naczelnika Urzędu Skarbowego, w którym określona jest cena jednego m2 dla nieruchomości położonych w C, Gmina D. Została ona podana w oparciu o mapę cenową nieruchomości na 2009r. sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę. Prezydent Miasta zaznaczył przy tym, że Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta posiada informację, że na gospodarstwie rolnym, położonym w C, składającym się m.in. z działki nr [...], usytuowany był drewniany budynek mieszkalny oznaczony nr [...], który doszczętnie spłonął w 2000r. i nie został odbudowany (zaświadczenie nr [...] z dnia 8 czerwca 2010r. wydane przez Urząd Gminy). Dlatego też obliczając wartość w/w nieruchomości wyliczono jedynie wartość gruntu według danych szacunkowych biegłego rzeczoznawcy. Prezydent Miasta wskazał, iż zgodnie z § 20 ust. 5 cytowanej uchwały złożenie przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 18 maja 2010r. oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej lub materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, winno skutkować odstąpieniem od realizacji wniosku. Z uwagi na powyższe, brak jest zatem, zdaniem Prezydenta Miasta, podstaw prawnych do wydania S. G. skierowania do zawarcia umowy najmu na lokal mieszkalny położony na os. B w A na następny okres. Pismem z dnia 25 listopada 2010r. S. G. wniosła skargę na akt Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2010r. nr [...], domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu aktowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważenie w sposób dostateczny okoliczności sprawy, co doprowadziło organ administracji do błędnego przekonania, iż skarżąca posiada nieruchomość stanowiącą podstawę do zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych. Skarżąca zarzuciła również Prezydentowi Miasta naruszenie § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Skarżąca stwierdziła, iż wskazany akt został wydany w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, bowiem brak jest podstaw do uznania, iż w/w działki mogą stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej. Zdaniem skarżącej, organ administracji w ogóle nie wziął pod uwagę, iż przedmiotowa nieruchomość posiada nikłą wartość rynkową z uwagi na brak od 2006r. drogi dojazdowej. Stanowiska organu nie zmienił również fakt, iż większość powierzchni stanowią nieużytki rolne co sprawia, iż zarówno wartość rynkowa, jak i możliwość uzyskiwania dochodów z takiej nieruchomości, jest bardzo ograniczona. W ocenie skarżącej, organ nieprawidłowo zinterpretował też zapis § 49 w/w uchwały, albowiem o niemożności ubiegania się o lokal socjalny winien decydować fakt posiadania nieruchomości mogącej w rzeczywistości stanowić podstawę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a nie fakt posiadania jakiejkolwiek nieruchomości. Zdaniem skarżącej, należy również rozważyć, czy nieruchomość ta ma fizycznie służyć zaspokajaniu w/w potrzeb, czy też ich zaspokojenie może polegać na sprzedaży takiej nieruchomości i przeznaczeniu uzyskanych w ten sposób środków na zakup innej nieruchomości, np. lokalu mieszkalnego, mogącego służyć do zamieszkania. S. G. uważa, iż nawet przyjmując ostatni ze wskazanych wariantów interpretacyjnych trudno uznać, aby posiadana przez nią nieruchomość stanowiła podstawę do zamieszkania w niej lub też środki pochodzące z jej sprzedaży mogłyby wystarczyć na zakup nieruchomości pozwalającej zaspokoić potrzeby mieszkaniowe skarżącej. Zdaniem skarżącej, brak było podstaw do uznania, iż dysponuje ona tytułem do nieruchomości mogącej służyć do zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych, stąd też zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Skarżąca stwierdziła, iż organ administracji rozpatrzył sprawę z naruszeniem wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów administracji, a dodatkowo z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze. Za takie bowiem należy uznać, zdaniem skarżącej, procedowanie w niniejszej sprawie, gdzie stwierdzając, iż posiada ona tytuł prawny do jakiejkolwiek nieruchomości, organ a priori założył, iż ten fakt sam w sobie wystarcza, że może ona zaspokoić własne potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. W opinii skarżącej, organ administracji nie wytłumaczył racjonalnie, w jaki sposób mogłaby zaspokoić potrzeby mieszkaniowe w oparciu o posiadane nieruchomości w miejscowości C. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, iż swoje przekonanie o wartości nieruchomości do niej należących organ oparł na piśmie z Urzędu Skarbowego, w którym wskazano orientacyjnie na wartość nieruchomości na podstawie mapy cenowej nieruchomości. W ocenie skarżącej, przedmiotowe pismo nie może stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem jedynym środkiem dowodowym w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości – a w konsekwencji uznania, czy nieruchomość ta może zaspokoić jej potrzeby mieszkaniowe – winna być opinia biegłego rzeczoznawcy. Poza tym, na podstawie w/w "mapy cenowej" określono wartość nieruchomości w przybliżeniu, tzn. w przedziale od 50 tyś. do 200 tyś. złotych. Zdaniem skarżącej, takie określenie wartości nieruchomości było w niniejszej sprawie niedopuszczalne, a błąd ten niewątpliwie miał wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, powołując się przy tym na wybrane wyroki sądów administracyjnych, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazał, iż zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zarówno bowiem odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 cyt. ustawy), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 w/w ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Zdaniem organu, kwestia zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy wprawdzie zgodnie z w/w ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, ale nie oznacza to jednak, że musi to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Prezydent Miasta przytoczył te same argumenty co w zaskarżonym piśmie z dnia 15 września 2010r. i w piśmie z dnia 26 października 2010r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Prezydenta Miasta, należąca do S. G. nieruchomość (np. poprzez jej zbycie oraz przeznaczenie uzyskanych w ten sposób środków na potrzeby mieszkaniowe) stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej we własnym zakresie. Prezydent Miasta zarzucił również skarżącej, iż zataiła fakt posiadania własności w/w nieruchomości, co zgodnie z § 20 ust. 5 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...], skutkuje odstąpieniem od realizacji wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Na wstępie rozważenia wymaga wniosek organu o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie. Ustawą z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zostało uchylone prawo lokalowe z 1974r., a wraz z nim szczególny tryb najmu. Dotychczasowy najem lokali, który powstał na podstawie decyzji administracyjnej, z mocy ustawy przekształcił się w najem na podstawie umowy. Wprowadzono zasadę, że źródłem stosunku najmu jest wyłącznie umowa najmu, ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach lokali mieszkalnych należących do zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz.266) uchyla ustawę z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, odnośnie zaś gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawiera szczegółową delegację w art. 21. I tak art. 21 ust. 1 ustawy zobowiązuje radę gminy do uchwalenia: 1) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. kontynuuje przyjętą w 1994r. zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przez wiele lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwala Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów ( III ZP 37/97, OSNP 1998/7/200) w której sformułowano pogląd że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.)". Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. ( I OPS 4/08, LEX nr 400065): "Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)". Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art.3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a.. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podst. art. 21 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz.266) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Natomiast kwestią bezsporną jest, że zmiana stanowiska w orzecznictwie zapoczątkowana wskazaną uchwałą nie oznacza, że w sprawach dotyczących lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy organ może wydawać decyzje administracyjne. Obowiązująca w A uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2007r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy przewiduje m.in., iż umowę najmu lokalu socjalnego, po upływie oznaczonego w niej czasu, przedłuża się na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie umowy, to jest gdy wnioskodawca nie może zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie oraz osiąga niskie dochody. W myśl § 49 ust. 1 pkt 1 w/w uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Na podstawie tych przepisów organ w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taki akt Prezydenta powinno być, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie tryb poprzedzający wniesienie skargi na akt Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2010r. został zachowany. Skarga z dnia 25 listopada 2010r. została wniesiona po otrzymaniu w dniu 2 listopada 2010r. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 30 września 2010r. Stąd też skarga mogła być merytorycznie rozpoznana. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem objętego skargą aktu Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2010r. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się od organu przedłużenia umowy najmu zajmowanego przez nią lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy A na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zdaniem Sądu organ nietrafnie ocenił, że przedmiotowa uchwała nie może stanowić podstawy prawnej do pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ dokonał bowiem w niniejszej sprawie wadliwej wykładni § 49 ust.1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. przyjmując, że skarżąca nie jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych ze względu na bycie właścicielem czterech niezabudowanych nieruchomości. Wspomniany § 49 ust.1 pkt 1 uchwały przewiduje, że "za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane: osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Powyższy przepis, podobnie zresztą jak i dalsza część tego paragrafu (pkt 2 - 6) stanowią wyjątek od zasady niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zachowanie której jest konieczne przy ubieganiu się o lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego gminy. Odnosząc się do tej przesłanki czyli niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, koniecznym jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tj. art. 21 ust.3 pkt 2 który przewiduje, że uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca zatem w ręce rad gmin oddał samodzielne ustalenie tych warunków, sama ustawa bowiem takich warunków szczegółowo nie formułuje. Uwzględniając treść ustawy stanowiącej podstawę do wydania aktu prawa miejscowego należy przyjąć, że wprowadzenie regulacji zawartej w paragrafie 49 ust.1 pkt 1 uchwały ma zapobiegać takim sytuacjom, gdy osoba ubiegającą się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy formalnie spełnia przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (w jednej z wskazanych wyżej form, np. zamieszkuje w lokalu, który nie spełnia warunków technicznych § 9 uchwały), ale równocześnie dysponuje tytułem prawnym do innego lokalu lub nieruchomości, stanowiącym podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wprowadzenie takiego rozwiązania należy uznać za zasadne w świetle celu ustawy, jednakże norma zawarta w tym przepisie nie może być interpretowana w sprzeczności z pozostałymi przepisami uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz przepisami ustawy stanowiącej podstawę do jej wydania. Należy podkreślić, że paragraf 49 ust.1 pkt 1 uchwały zawiera dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby została spełniona hipoteza określonej w nim normy prawnej. Tymi przesłankami są: posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu lub innej nieruchomości i druga przesłanka: tytuł ten stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. A zatem konieczne jest nie tylko ustalenie faktu posiadania tytułu prawnego do lokalu lub nieruchomości, ale także badanie i ustalanie, czy tytuł ten może rzeczywiście stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu druga z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie została spełniona. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca posiada wprawdzie tytuł prawny do czterech działek, w tym dwóch budowlanych, ale działki te nie są zabudowane. Bezspornym między stronami bowiem jest, że znajdujący się na tych działkach dom mieszkalny spłonął. Przedmiotowe działki nie stanowią zatem "podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie", o którym jest mowa w paragrafie 49 ust.1 pkt 1 uchwały. Mając na uwadze literalne brzmienie tego przepisu, zdaniem Sądu nie daje on podstaw do przyjęcia, że wystarczające jest spełnienie jedynie pierwszej części hipotezy normy, to jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Organ wywodząc z tego przepisu wniosek, że skarżąca ma zrealizowane potrzeby mieszkaniowe ponieważ może owe nieruchomości sprzedać i za środki finansowe w ten sposób uzyskane nabyć mieszkanie, wykroczył w sposób niedopuszczalny poza treść normy zawartej w §49 ust.1 pkt 1 uchwały, która odnosi się wprost do kwestii istnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a nie stanu majątkowego wnioskodawcy, który ewentualnie posiadane środki finansowe mógłby przeznaczyć na samodzielne zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych. Paragraf 49 ust.1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. stanowi realizację ustawowej przesłanki "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", przewidzianej w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. A zatem ta część uchwały, która ma na celu wykonanie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie może wykraczać poza kryteria ustalone w tym przepisie ustawy, czyli poza "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy upoważnienie ustawowe dla stanowienia aktów prawa miejscowego odzwierciedla konstytucyjny model konstrukcji upoważnień do stanowienia tych aktów, przyznając prawodawcom lokalnym dużą swobodę prawodawczą, jednakże nie jest to pełna swoboda, akty prawa miejscowego muszą bowiem mieścić się " w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a w dalszej konsekwencji – stanowione na ich podstawie rozstrzygnięcia indywidualne także muszą się w tej podstawie mieścić. W przypadku zatem rozpatrywanym w niniejszej sprawie, organ odmawiając skarżącej przedłużenia umowy najmu, nie mógł wykroczyć poza kryteria ustalone w przepisie uchwały, te zaś ograniczone były do sytuacji mieszkaniowej wnioskodawczyni, a nie jej stanu majątkowego. Nieuzasadnione są także zarzuty organu, że skarżąca naruszyła obowiązek poinformowania organu o fakcie, że jest właścicielem przedmiotowych działek, przez co spełnione zostały przesłanki z § 20 ust. 5 uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Wbrew zarzutom organu, skarżąca nie miała obowiązku informowania go o fakcie posiadania własności w/w nieruchomości, skoro nie stanowiły one dla niej "podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Należy zatem ocenić, że organ w niniejszej sprawie, na skutek błędnej wykładni § 49 ust.1 pkt 1 uchwały, dokonał wadliwej subsumcji stanu faktycznego do stanu prawnego wynikającego z tej normy. Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu, na podstawie art. 146 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie adwokata w kwocie 240zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.