II OSK 368/13

Dnia 24 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 269/12 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Pomorskigo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 269/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego - uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją ostateczną z dnia 21 grudnia 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na A. B., F. C. oraz J.S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1 września 2006 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku produkcyjnego o halę magazynową na działce nr [...] zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uwzględniając wniosek A. B., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy istniejącego budynku o halę magazynową do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w S. sprawy dotyczącej zniesienia współwłasności działki nr [...]. Organ I instancji wskazał, że w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu Sąd orzeknie, że jedna ze stron nie jest właścicielem omawianego obiektu budowlanego, to organ nadzoru budowlanego nie może żądać przedłożenia przez tę osobę oświadczenia o dysponowaniu prawem do tej nieruchomości. W związku z tym, że nie wszyscy współwłaściciele terenu ww. działki złożyli oświadczenie o dysponowaniu prawem do nieruchomości, zaś obecnie prowadzone jest postępowanie sądowe dotyczące zniesienia współwłasności uzasadnionym jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania sprawy przez sąd. F. C. i J. S. jako wspólnicy [...] spółki jawnej w C., wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 28 marca 2012 roku, nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie przedmiotowej rozbudowy istniejącego budynku produkcyjnego o halę magazynową. Organ II instancji wskazał, że skoro A. B. nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny dostarczonych dokumentów w aspekcie wykonania obowiązku przez wszystkich zobowiązanych w decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. W ocenie organu II instancji nieprzedłożenie oświadczenia przez A. B. jako inwestora i wystąpienie do Sądu Rejonowego w S. o zniesienie współwłasności nie stanowi zagadnienia wstępnego dla kontynuowania postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Ponadto brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie A. B. zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnie i zastosowanie, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie i niewyczerpujące rozpatrzenie stanu faktycznego prowadzące do załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 9 listopada 2012 roku pełnomocnik uczestników postępowania F. C. oraz J. S. wniósł o oddalenie skargi, wskazując że w przedmiotowej sprawie nie występuje wątpliwość co do prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą przedmiot postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Sąd ten podał, że zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w części w jakiej orzeka się w nim o umorzeniu postępowania organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania. Sąd, wskazując na treść art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., stwierdził, że w niniejszej sprawie organ winien był wydać postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i orzec o odmowie zawieszenia postępowania z uwagi na brak ku temu przesłanek. W ocenie Sądu I instancji wyżej wskazane naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonane w toku postępowania wpadkowego miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Bowiem kwestia ziszczenia się przesłanek zawieszenia postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy głównej. Zależnie od przyjętej przez organy oceny spór dotyczący zniesienia współwłasności nieruchomości, albo będzie miał wpływ na spełnienie wymogów postępowania naprawczego, albo wpływ taki nie będzie zachodził. Jeżeli wśród nałożonych obowiązków wskazany został także obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlanego rozstrzygniecie ewentualnego sporu co do własności nieruchomości lub innego tytułu prawnego do nieruchomości miałoby charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał dodatkowo, że dla stwierdzenia, że w postępowaniu naprawczym, toczącym się w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, niedopuszczalne jest żądanie od inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zachodzi jednak konieczność zbadania kwestii prawa do nieruchomości w drodze innych dostępnych środków dowodowych, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Sąd I instancji przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie, powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22). WSA stwierdził, że choć przedmiotowa uchwała dotyczyła innej kwestii (NSA wykluczył możliwość żądania w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), to w uzasadnieniu uchwały zawarto stwierdzenie o obowiązku organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wskazał jednocześnie, że badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. W skardze kasacyjnej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, ta jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zobowiązania organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze, zbadania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, stanowiska Sądu, że w tym postępowaniu brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku złożenia oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji a wynika to z następujących przesłanek. Przede wszystkim należy podkreślić, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22) jednoznacznie stanowi tylko, że "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Nie ulega wątpliwości, że uchwałę tą należy odnieść również do obowiązków nakładanych w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę także uzasadnienie tej uchwały, przyjąć należy, że powyższa uchwała nie wyklucza w istocie konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz kwalifikuje dane oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, zaś jego złożenie jako czynność procesową. Ponadto przedmiotowa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi, że doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która powinna mieć w takim przypadku charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Jednak, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji, treść tej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. nie stanowi, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych prowadzonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wynika to bowiem z końcowej części uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu – w postępowaniu dowodowym (art. 75–81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jest to bowiem zasada wolności budowlanej. Dlatego też nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego, oczywiście oprócz nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem, o czym stanowi powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych nie tylko budowanych legalnie i zgodnie z uzyskanym pozwoleniem lub zgłoszeniem, bowiem czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Zatem w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zbadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze wszystkich innych dostępnych środków dowodowych np. dokumentów stwierdzających tytuł do dysponowania nieruchomością. Jest to stanowisko dominujące w orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych po podjęciu uchwały przez NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, np. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11. Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie opartego na cytowanym bardzo obszernie orzecznictwie sprzed podjęcia powyższej uchwały i opartej na nim doktrynie. Dodać należy tu także, że jak wynika z powyższych wywodów badanie uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z przepisów prawa budowlanego i nie jest to rozstrzyganie sporu cywilnoprawnego. I tak, w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie sporu co do przysługiwania prawa własności nieruchomości na której dokonano rozbudowy budynku produkcyjnego należy do sądu powszechnego, a jego rozstrzygnięcie może być jednym z dowodów potwierdzających lub wykluczających uprawnienie poszczególnych inwestorów do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Przy czym należy tu zauważyć, że takie uprawnienie może wynikać także z innych tytułów niż własność. Stąd chybione są zarzuty kasacyjne błędnej wykładni art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 6 k.p.a. i art. 141 § 4, 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.