I SA/Wa 1375/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. i J. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania J. P. i J. P. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku J. P. i J. P. o zmianę w trybie art. 155 kpa prawomocnej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. i J. P. w dniu 8 maja 2008 r. wystąpili o zmianę w trybie art. 155 kpa prawomocnej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] czerwca 2005 r., nr [...], którą organ pozwolił J. i J. P. na prowadzenie prac budowlanych związanych z remontem i rozbudową domu przy ul. [...] w J. w oparciu o projekt budowlany remontu i rozbudowy opracowany przez mgr inż. arch. A. O. oraz projekt budowlany ogrodzenia opracowany przez inż. K. H. Proponowana przez wnioskodawców zmiana decyzji miała dotyczyć układu pomieszczeń i warunków wykonywania konstrukcji dachu w ten sposób, iż daszki w lukarnach miały być zmienione na podwójne nad oknami skrajnymi. Do wniosku dołączono dokumentację zmian. W dniu 14 kwietnia 2008 roku w budynku przy ul. [...] w J. została przeprowadzona lustracja budynku, która wykazała, że zmiany o jakie wnosili J. i J, P. zostały fizycznie zrealizowane przed datą lustracji. Potwierdziły to także oględziny obiektu dokonane w dniu 21 września 2009 r. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy organ pierwszej instancji uznał, że wniosek J. i J. P. z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie zmiany w trybie art. 155 kpa prawomocnej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] jest próbą zalegalizowania wcześniej dokonanych niezgodnych z tą decyzją robót w budynku. W następstwie powyższego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku J. i J. P. o zmianę w trybie art. 155 kpa jego wcześniejszej decyzji z [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Od powyższej decyzji J. i J. P. wnieśli odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ prowadząc postępowanie odwoławcze w pierwszej kolejności odniósł się do treści art. 155 kpa. Wskazał, że z treści tego przepisu wynika, iż możliwe jest uchylenie ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo. Jednakże decyzja taka może być zmieniona w każdym czasie przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia po łącznym spełnieniu dwóch przesłanek – jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślił również, że organ może wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Kwestię tę reguluje art. 105 § 1 kpa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że w badanej przez niego sprawie przedmiotem zmiany jest decyzja pozwalająca na wykonanie robót budowlanych wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Art. 36 tej ustawy stanowi, że takie pozwolenie może zostać wydane tylko przed wykonaniem prac, a zatem również w tym czasie należy rozważyć kwestię jego zmiany w zakresie sposobu ich wykonania. W przedmiotowej sprawie prace zostały wykonane, a więc zastosowanie będzie miał przepis dotyczący usuwania skutków prac wykonanych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie przepisy dotyczące zmiany decyzji administracyjnej. W związku z powyższym uznając, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. J. P. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 36 ust. 11 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 162, poz. 1568) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdzając, że przepis ten posiada inne brzmienie i znaczenie aniżeli wskazał to organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 155 kpa poprzez brak zastosowania jego obowiązującej treści w sytuacji wystąpienia przesłanek do jego zastosowania, gdyż jak zaznaczyli wbrew stanowisku organu II instancji jak i organu pierwszej instancji przepisy szczegółowe nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji, jeżeli za taką zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, - naruszenie przepisu art. 105 § 1 kpa poprzez niesłuszne jego zastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania, gdy w ocenie skarżących nie stało się ono bezprzedmiotowe, - naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa w sposób polegający na nieustosunkowaniu się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, brak spełnienia kryteriów i wymogów z art. 107 kpa zwłaszcza w zakresie sporządzonego uzasadnienia, przez co naruszono również art. 7 kpa, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 138 § 2 kpa poprzez brak uwzględnienia obowiązującej treści tych przepisów dla koniecznego i uzasadnionego ich zastosowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi J. P. i J. P. szczegółowo opisali przebieg czynności podejmowanych w związku z zamiarem prowadzenia prac budowlanych związanych z remontem i rozbudową budynku przy ulicy [...]. Podkreślili, że zakres zmian opracowany przez inżyniera A. O. nastąpił jeszcze we wrześniu 2007 roku i był zgodny z przepisem art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Skarżący zaznaczyli, że w ich ocenie [...] Konserwator Zabytków w P. był zobowiązany do zastosowania art. 155 kpa, gdyż nabyli oni prawo do inwestycji. Podkreślili, że zarówno decyzje pierwszej jak i drugiej instancji są dla nich krzywdzące, ponieważ wprowadzone zmiany do projektu budowlanego nie miały istotnego charakteru. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację należy przyznać Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, że w niniejszej sprawie art. 155 Kpa nie mógł być podstawą pozytywnego załatwienia wniosku J. P. i J. P. z dnia 8 maja 2008 r. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie wymienione w powyższym przepisie przesłanki. Trzeba wskazać, że skarżący na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] uzyskali pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku przewidzianych przez projekty budowlane opracowane przez mgr inż. arch. A. O. i inż. K. K. Jak wskazał skarżący w odwołaniu pierwotny projekt budowlany mgr inż. arch. A. O. uległ zmianie. Autor projektu wprowadził zmiany, które zostały naniesione do dziennika budowy [...] września 2007 r. Z oświadczenia skarżących zawartego w odwołaniu wynika, że prace budowlane wykonane przy ul. [...] wykonano zgodnie z dokumentacją, sztuką budowlaną oraz projektem zamiennym. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 21 września 2009 r. organ ochrony konserwatorskiej stwierdzi odstępstwo od uzgodnionego projektu budowlanego w zakresie wykonania facjatek doświetlających okna budynku przy ul. [...] oraz pokrycia dachowego. Wnioskiem z dnia 8 maja 2008 r. skarżący wystąpił o zmianę pozwolenia w trybie art. 155 Kpa. W opisanej wyżej sytuacji - choć przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zastosowaniu art. 155 kpa – to zdaniem Sądu, wniosek skarżących nie został oparty na interesie, który można uznać za słuszny. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 już samo prowadzenie prac budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro zatem skarżący dokonali korekty pierwotnego projektu budowlanego i realizowali ten zmieniony projekt bez wymaganego prawem pozwolenia, to ich działanie nie mogło zostać zaakceptowane poprzez wydanie przez organ decyzji zmieniającej w trybie art. 155 Kpa, ponieważ taka decyzja sankcjonowała by stan niezgodny z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że to, czy zmiana projektu budowlanego oraz przeprowadzone na jego podstawie nowe roboty budowlane miały charakter istotny, podlegało by ocenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyby skarżący po zmianie projektu budowlanego, ale przed przystąpieniem do realizacji nowych robót budowlanych uzyskali stosowną decyzję organu ochrony konserwatorskiej. Faktem jest natomiast to, że w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nieprawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zgodzić należy się ze skarżącymi, że w takim przypadku organy winny ocenić wniosek z dnia 8 maja 2008 r. merytorycznie, ponieważ w niniejszej sprawie istniał podmiot oraz przedmiot postępowania (decyzja z dnia 8 czerwca 2005 r.). Naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 105 § 1 Kpa oraz przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro i tak decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej była by decyzją negatywnie załatwiającą wniosek strony. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.