I OSK 474/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 286/12 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczącego przetwarzania danych osobowych przez A. [...] S.A. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz A. S. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej GIODO) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczącego przetwarzania danych osobowych skarżącej przez A. [...] S.A. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] lutego 2011 r. skarżąca skierowała do GIODO skargę na bezprawne przetwarzanie jej danych osobowych przez A. [...] S.A.. (dalej Spółka), żądając wydania decyzji administracyjnej zapobiegającej dalszym bezprawnym działaniom. Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. poinformował o obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej od czynności urzędowej. Dodatkowo skarżąca została wezwana do sprecyzowania na czym polega zarzucone Spółce naruszenie prawa w zakresie przetwarzania jej danych osobowych oraz o wskazanie, jakich konkretnie czynności domaga się od GIODO. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. skarżąca poinformowała, że skoro jej sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., to wzywa GIODO do usunięcia naruszenia prawa i wnosi o niezwłoczne wydanie w sprawie decyzji administracyjnej i jej doręczenie w terminie 7 dni. Zastrzegła, że w przypadku niedoręczenia decyzji w zakreślonym terminie wniesie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność GIODO. W piśmie z [...] marca 2011 r. skarżąca podniosła, że art. 63 § 2 k.p.a. nie przewiduje wymagań formalnych, do których uzupełnienia została wezwana, dlatego skierowane do niej pismo uznaje za pozbawione podstawy prawnej i bezprzedmiotowe. W piśmie tym poinformowała również, że Spółka przetwarza jej dane osobowe w celach marketingowych bez jej zgody. Do pisma skarżąca załączyła dowód uiszczenia opłaty skarbowej. W dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na bezczynność GIODO. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] kwietnia 2011 r. wystąpił do Spółki o złożenie wyjaśnień oraz poinformował skarżącą o podjętych działaniach. Uznając, że złożone przez Spółkę wyjaśnienia w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2011 r. są niewystarczające, Spółka w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. została wezwana do ich uzupełnienia. Organ ochrony danych osobowych w dniu [...] kwietnia 2011 r. przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedź na skargę, wnosząc o jej oddalenie. W dniu [...] maja 2011 r. wpłynęło do GIODO pismo Spółki, w którym wskazano, że brak numeru PESEL skarżącej uniemożliwia jej identyfikację. Następnie organ w dniu [...] sierpnia 2011 r. wystąpił do Sądu o wypożyczenie akt sprawy. Po ich otrzymaniu w dniu [...] sierpnia 2011 r. wystąpił w dniu [...] września 2011 r. do skarżącej o podanie numeru PESEL w terminie 3 dni od dnia doręczenia pisma. Akta sprawy w dniu [...] września 2011 r. zostały zwrócone do Sądu, który w dniu 12 października wydał wyrok oddalający skargę. W dniu [...] września 2011 r. do GIODO wpłynęło pismo skarżącej zawierające informacje o jej numerze PESEL. Sąd w dniu [...] listopada 2011 r. zwrócił akta sprawy do GIODO. Organ w dniu [...] grudnia 2011 r. skierował do Spółki pismo zawierające podany przez skarżącą numer PESEL z prośbą o złożenie wyjaśnień. Spółka w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2011 r., poinformowała, że przekazany nr PESEL jest "niepoprawny strukturalnie". Skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. została wezwana do podania poprawnego numeru PESEL. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Organ pismem z dnia [...] lutego 2012 r. ponowił wezwanie. W dniu [...] lutego 2012 r. skarżąca faksem przesłała ponownie niepoprawny numer PESEL. Skarżąca kolejnym pismem z dnia [...] marca 2012 r. została wezwana do podania poprawnego numeru PESEL. W dniu [...] marca 2012 r. skarżąca zapoznała się aktami sprawy i podała poprawny numer PESEL. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] marca 2012 r. wystąpił ponownie do Spółki o przekazanie wyjaśnień w sprawie, informując o tym skarżącą. Otrzymane ze Spółki w dniu [...] kwietnia 2012 r. wyjaśnienia zostały uznane za niewystarczające i w dniu [...] kwietnia 2012 r. GIODO wystąpił do Spółki o ich uzupełnienie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżąca pisemnie wezwała GIODO do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej. Spółka w dniu [...] kwietnia 2012 r. poinformowała, że aktualnie nie przetwarza danych osobowych skarżącej w celach marketingowych. Organ w dniu [...] maja 2012 r. zwrócił się do skarżącej o złożenie dodatkowych wyjaśnień. Pomimo skutecznego doręczenia przedmiotowych pism, skarżąca nie udzieliła na nie odpowiedzi. W dniu [...] lipca 2012 r. do GIODO wpłynęła skarga na bezczynność w zakresie rozpoznania skargi z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie bezprawnego przetwarzania jej danych osobowych przez A. [...] S.A. Pełnomocnik skarżącej zarzucił w skardze, że organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie przedmiotowej sprawy w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ pismami z [...] marca 2012 r. i z [...] kwietnia 2012 r. został wezwany do usunięcia naruszenia prawa i wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Pomimo tych wezwań sprawy nie załatwił i decyzji nie wydał. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarga jest oczywiście bezzasadna. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., gdyż na każdym etapie postępowania skarżąca była informowana o podejmowanych w sprawie czynnościach i ich wynikach. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej GIODO) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczącego przetwarzania danych osobowych skarżącej przez A. [...] S.A. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że GIODO podejmował czynności w postępowaniu wszczętym skargą skarżącej. Jednakże działania organu mające na celu zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego nie doprowadziły do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu meriti, nie ulega przy tym wątpliwości, że w toku przedmiotowego postępowania wystąpiły opóźnienia, które nie zostały zawinione przez organ. Jak dalej wskazał Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu [...] lutego 2011 r. i została uzupełniona w dniu [...] lutego 2011 r. Organ pierwszą czynność w sprawie podjął w dniu [...] lutego 2011 r., a zatem po upływie 7 dni. Nie można było zatem – jak skonstatował Sąd I instancji - uznać, że działanie organu na tym etapie było spóźnione. Analiza akt sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem chronologii podejmowanych przez organ czynności prowadziła do wniosku, że powstałe opóźnienia w załatwieniu sprawy spowodowane były zdarzeniami, na które organ nie miał wpływu. Brak współpracy skarżącej w toku postępowania, a w szczególności brak jej reakcji na wezwania organu spowodowały znaczne opóźnienie w załatwieniu jej sprawy. Nie bez znaczenia – zdaniem Sądu meriti – był także fakt skierowania przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w dniu [...] kwietnia 2011 r., co spowodowało, że sprawa została rozstrzygnięta po upływie kilku miesięcy. W skardze kasacyjnej pełnomocnik A.S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i niewyjaśnienie dlaczego niewydanie decyzji administracyjnej w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. nie stanowiło bezczynności organu; art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy w części dotyczącej bezczynności organu przed dniem [...] listopada 2011 r. pomimo braku skargi w tym zakresie oraz pomimo rozpoznania skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie w okresie do dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 172/11, art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 5 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi w niniejszej sprawie pomimo niezaistnienia okoliczności zwalniających organ z załatwienia niniejszej sprawy bez zbędnej zwłoki. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w II instancji w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wnosił o jej oddalenie. Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie popierał skargę oraz wnosił o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą naruszenia przepisów prawa procesowego, przy czym ich konstrukcja i istota dotyczy kwestii niewyjaśnienia przez Sąd I instancji zasadności przyjętego stanowiska, uznającego brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu administracji w wydaniu decyzji administracyjnej w okresie od [...] listopada 2011 r. Zwrócić należy uwagę, iż w niniejszej sprawie Sąd meriti, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowo, mając na uwadze zasadę prawdy materialnej zrelacjonował ustalenia faktyczne w sprawie co do przebiegu postępowania administracyjnego. Co przy tym bardzo ważne, prawidłowo zauważył również, że skarga na bezczynność organu w niniejszej sprawie została poprzedzona wcześniejszą skargą kierowaną do sądu administracyjnego z dnia [...] maja 2011 r., która to skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r. W tym wyroku sąd odniósł się do kwestii bezczynności w okresie przed dniem [...] listopada 2011 r. W analizowanym natomiast wyroku, który stał się przedmiotem skargi kasacyjnej w ramach niniejszego postępowania, Sąd I instancji winien odnieść się zatem do kwestii oceny zasadności stwierdzenia podstaw (lub ich braku) do uznania bezczynności organu w okresie po zwrocie akt do organu administracji, tj. po dacie [...] listopada 2011 r., dacie po której po raz kolejny – zdaniem skarżącej – miała miejsce bezczynność organu. Tymczasem Sąd meriti, w treści uzasadniania zaskarżonego wyroku, w nie wyjaśnił w żaden sposób, jak doszedł do przekonania o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu administracji w wydaniu decyzji po wskazanej dacie. Swoje rozważania w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w zasadzie ograniczył do omówienia treści art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz ogólnikowych twierdzeń, iż zaistniałe w sprawie opóźnienia organu w wydaniu decyzji nie były zawinione przez ten organ. Co jednakże najistotniejsze, wskazując na konkretne fakty mające potwierdzić brak przesłanek do stwierdzenia bezczynności organu, wskazując na podejmowane przez ten organ działania Sąd meriti wskazał w praktyce jedynie na czynności podejmowane przez organ w okresie przed [...] listopada 2011 r. konkludując, iż "nie można uznać, iż jego działania na tym etapie było spóźnione". Brak jest zatem jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnianiu wyroku do kwestii bezczynności organu po dacie [...] listopada 2011 r., tj. po dacie zwrotu akt do organu po pierwszym wyroku w tej sprawie i okresu jakiego dotyczą zarzuty skarżącej w ramach niniejszego postępowania wskazującej na bezczynność organu. Oceniając bowiem, czy organ pozostaje w bezczynności zadaniem Sądu I instancji było zbadanie, czy zaskarżony organ podejmuje określone przepisami prawa czynności procesowe. Faktyczne czynności muszą być przy tym ocenione w aspekcie złożoności sprawy i efektywności działania organów w okresie jakiego dotyczy skarga na bezczynność. W realiach niniejszej sprawy natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, lecz wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie wyjaśnił w żaden sposób przyczyn takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd podziela zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., określającego wymogi formalne uzasadnienia. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera podstawowe elementy, o których stanowi art. 141 § 4 powoływanej ustawy, uwzględniając charakter sprawy, lecz niedostatecznie wyjaśnia brak przesłanek do uznania bezczynności organu w rozpoznawaniu wniosku strony. Dokonana przez Sąd I instancji ocena działania organu nie może zatem znaleźć akceptacji. Tym samym za zasadny należało także uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 ustawy p.p.s.a., gdyż – w świetle powyższych konstatacji - Sąd I instancji nietrafnie stwierdził, że skarga wniesiona do WSA nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował natomiast zarzutu podniesionego w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a., "poprzez rozpoznanie sprawy w części dotyczącej bezczynności organu przed dniem [...] listopada 2011 r.", tj. w zakresie dotyczącym okresu prawomocnie orzeczonego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 172/11. Co prawda zgodzić się należy z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji skupił się w swoich rozważania na analizie wydarzeń sprzed [...] listopada 2011 r., to niemniej jednak nie sposób przyjąć – jak uczynił to autor skargi kasacyjnej – że Sąd meriti rozpoznawał ponownie sprawę już prawomocnie rozstrzygniętą. Wadliwość bowiem zaskarżonego rozstrzygnięcia w praktyce dotyczyła jego uzasadnienia, braku powołania się w nim na argumenty przemawiające za tezą, iż w analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynności organu, także po okresie [...] listopada 2011 r. Nie można natomiast wprost, bezkrytycznie przyjąć, iż Sąd meriti w niniejszej sprawie rozstrzygał ponownie sprawę rozstrzygniętą już uprzednio w zakresie bezczynności za okres przed dniem [...] listopada 2011 r. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powoływanej powyżej ustawy.