II OSK 344/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Go 47/12 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SAB/Go 47/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim - po rozpatrzeniu skargi B. K. na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania – 1) zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 14 października 2011 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odstąpił od wymierzenia organowi grzywny; 4) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Z. (dalej zwany organem I instancji), na wniosek A. S. i P. S. (dalej zwanych inwestorami), udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], przy ul. U. w Z. Po rozpoznaniu odwołania B. K. i R. C. od tej decyzji, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem odwoławczym) - decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. - umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmioty nieuprawnione. W dniu 17 października 2011r. B. K. (dalej zwana skarżącą) złożyła do organu I instancji wniosek (opatrzony datą 14 października 2011r.) o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego inwestorom pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę prawną swojego żądania powołała art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), wskazując na uchylenie przez sąd administracyjny poprzedzającej to pozwolenie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po złożeniu przez skarżącą stosownego zażalenia, bezczynność organu I instancji w rozpoznaniu powyższego wniosku stała się przedmiotem jej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 29/12, Sąd ten oddalił jednak tą skargę, wskazując w uzasadnieniu, że w kontrolowanej sprawie bezczynności nie można przypisać organowi I instancji, skoro w ostatniej instancji decyzję wydał organ odwoławczy. W ocenie Sądu, ten właśnie organ, uznając za nieuzasadnione zażalenie skarżącej na bezczynność organu I instancji w tej sprawie, powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, bądź decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w tym trybie. W tych okolicznościach skarżąca złożyła zażalenie nie niezałatwienie sprawy w terminie przez organ odwoławczy do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten jednak, postanowieniem z [...] sierpnia 2012r., odmówił wyznaczenia organowi odwoławczemu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzja organu odwoławczego, wydana w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, nie jest decyzją merytoryczną, nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych. Dodano, że skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji, co oznacza, że to organ I instancji, zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. W skardze na bezczynność organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 59 ust. 7 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 150 § 1 k.p.a. Z tych też powodów wniosła o nakazanie temu organowi rozpatrzenia i wydania, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, postanowienia dotyczącego wniosku z 14 października 2011 r. o wznowienie postępowania. Ponadto zażądała orzeczenia przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 15.000 zł. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w oparciu o argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartą w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012r., że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Zaznaczył także, że nie jest związany oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 2 sierpnia 2012r., sygn. akt II SAB/Go 29/12, albowiem wyrok ten rozstrzyga w przedmiocie bezczynności organu I instancji. Sąd I instancji uznał jednak, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podał przy tym, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wskazał, że powołany przepis nie wprowadza warunku, by decyzja organu orzekającego w ostatniej instancji była decyzją co do istoty sprawy. Uznał więc, że w każdym wypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ drugiej instancji, niezależnie od rodzaju tego orzeczenia, to do niego należy rozstrzygnięcie w pierwszej instancji wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu I instancji, dotyczy to również sytuacji wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, wobec stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. Przyjął bowiem, że organ odwoławczy, przed wydaniem takiej decyzji ustala, czy odwołujący jest stroną postępowania, a więc czy wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, co wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania. Stwierdził zatem, że także decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego zawiera elementy merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu I instancji. W świetle powyższych argumentów Sąd I instancji ocenił, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej z 14 października 2011r. jest organ odwoławczy, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skonstatował więc, że skoro organ ten nie rozpoznał powyższego wniosku, uznać należało, że pozostaje on w bezczynności. Sąd I instancji nie znalazł jednak podstaw do przypisania organowi odwoławczemu rażącej bezczynności. Uznał bowiem, że bezczynność tego organu była wynikiem błędnej interpretacji prawa, a nie opieszałości, czy złej woli organu. Z tych też przyczyn nie nałożył na organ grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości organ ten zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 150 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego z powodu wniesienia odwołania przez nieuprawniony podmiot jest to, że organ odwoławczy staje się właściwym do rozstrzygania w postępowaniu wznowieniowym w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej co do istoty decyzją organu I instancji. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako decyzja o charakterze wyłącznie procesowym, nie rozstrzyga w sprawie załatwionej co do istoty decyzją wydaną przez organ I instancji. Podniesiono, że w takim przypadku nie dochodzi do rozpatrzenia odwołania, a zatem nie zostaje uruchomiony tryb ponownego merytorycznego rozpatrzenia i następnie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, co jest istotą administracyjnego postępowania odwoławczego. Nie podzielono więc poglądu Sądu I instancji, że organ odwoławczy na skutek wydania decyzji o umorzeniu powstępowania odwoławczego stał się organem właściwym do rozstrzygania w postępowaniu wznowieniowym sprawy załatwionej co do istoty decyzją organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Przychyliła się przy tym do poglądu Sądu I instancji, że w każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ II instancji, niezależnie od rodzaju tego orzeczenia, to do niego należy rozstrzygnięcie w I instancji wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącej, organ niezasadnie dokonał rozszerzającej interpretacji art. 150 § 1 k.p.a., a zgodna z literą prawa jest wykładnia tego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także R. C., uczestnik postępowania, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej odpowiedzi zwrócono uwagę, że adresatem zarzutu naruszenia prawa może być tylko sąd I instancji. Wymienienie zaś przepisów naruszonych przez organ (w niniejszej sprawie art. 150 k.p.a.) nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przychylono się ponadto do argumentów Sądu I instancji przemawiających za uznaniem organu odwoławczego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skargę kasacyjną oparto na drugiej z wymienionych powyżej podstaw kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 150 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego z powodu wniesienia odwołania przez nieuprawniony podmiot jest to, że organ odwoławczy staje się właściwym do rozstrzygania w postępowaniu wznowieniowym w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej co do istoty decyzją organu I instancji. W pierwszej kolejności odnieść należy się jednak do kwestii dopuszczalności zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia przepisów k.p.a., które znajdują zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Na okoliczność tą zwrócił bowiem uwagę uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Sygnalizowane wątpliwości nie są jednak uprawnione. W uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) podkreślono bowiem, że "w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wsa, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nie ważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia. Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez wsa (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej". Podzielając pogląd sformułowany w powyższej uchwale stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do rozpoznania, sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 150 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że kwestia właściwości organu I instancji do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 października 2011r. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 29/12. Wyrokiem tym, Sąd ten oddalił skargę na bezczynność organu I instancji w rozpoznaniu tego wniosku, wskazując w jego uzasadnieniu, że w kontrolowanej sprawie bezczynności nie można przypisać organowi I instancji, skoro w ostatniej instancji decyzję wydał organ odwoławczy. W ocenie Sądu, ten właśnie organ, uznając za nieuzasadnione zażalenie skarżącej na bezczynność organu I instancji w tej sprawie, powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, bądź decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w tym trybie. Wskazane orzeczenie Sądu jest prawomocne. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wbrew zatem twierdzeniu organu odwoławczego (zawartemu w odpowiedzi na skargę), powołany wyrok z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 29/12, wiązał w niniejszej sprawie zarówno ten organ, jak i Sąd I instancji, wydający zaskarżony wyrok. Związanie to rozciąga się także na postępowanie kasacyjne prowadzone w niniejszej sprawie. Oznacza to, że obecnie niedopuszczalne jest przyjęcie odmiennego poglądu od tego który został sformułowanym w prawomocnym wyroku z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. akt II SAB/Go 29/12. Skoro zaś w tamtym, prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, sformułowana została ocena prawna, że organ I instancji nie jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 października 2011r. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, to w kontrolowanej sprawie jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było zobowiązanie organu odwoławczego do rozpoznania tego wniosku, co też Sąd I instancji uczynił. Co prawda, w tych okolicznościach zbędnym było formułowanie przez Sąd I instancji ponownych ocen prawnych co do właściwości organu odwoławczego w tej sprawie, niemniej jednak ocena ta nie stoi w sprzeczności z tą sformułowaną w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. akt II SAB/Go 29/12. Wobec tego uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z tych samych powodów nie jest jednak możliwe także przeprowadzenie własnej oceny prawnej w tym przedmiocie przez Naczelny Sąd Administracyjny i tym samym odniesienie się do argumentów sformułowanych przez organ odwoławczy na poparcie skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.