II GSK 2290/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1344/12 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 6927 (sześć tysięcy dziewięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozpoznając skargę Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w punkcie 2 stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu, a w punkcie 3 orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu [...] marca 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa [...] a Gminą R. umowa o dofinansowanie projektu pn. "Odnowa centrum wsi R. – Etap I" (dalej: projekt). W toku przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w 2011 r. kontroli w zakresie zamówień publicznych, realizowanych w ramach projektu, stwierdzono naruszenie art. 23 ust. 3, art. 22 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655). Wskazane naruszenia skutkowały wymierzeniem korekty finansowej w oparciu o art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r., L.210/25 ze zm.; dalej: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006). Ustalenie wysokości korekty nastąpiło metodą dyferencyjną i jej wysokość stanowiła różnicę pomiędzy ceną oferty, która została uznana za najkorzystniejszą, a ofertą najtańszą, przy czym oferta najtańsza została odrzucona przez beneficjenta. W oparciu o to wyliczenie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Województwa [...] zobowiązał skarżącą gminę do zwrotu 305.379,13 zł, w tym przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi do dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie oraz zwrotu pozostałej części środków europejskich w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględniając skargę Gminy R. przyjął, że w niniejszej sprawie na plan pierwszy wysuwa się zagadnienie prawidłowego ustalenia podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na skarżącą korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Sąd I instancji stwierdził, że Zarząd Województwa [...] z mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p. lub ustawa o finansach publicznych) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: z.p.p.r. lub ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) miał przymiot organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów z udziałem środków europejskich, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczenie w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji korekta finansowa, poprzedzająca wydanie decyzji o zwrocie środków, winna być ustalona na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Pogląd ten Sąd wyprowadził z analizy art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. i art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy, do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Skoro zatem Instytucja Zarządzająca na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. została wyposażona w kompetencję do ustalenia korekty finansowej, to mimo, że zasady wyliczenia tej korekty, a w konsekwencji jej wysokość, określiła jednostronnie w zawartej umowie o dofinansowanie, to tak określona wysokość korekty stanowi element decyzji podjętej w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 15a cytowanej ustawy. Według Sądu I instancji dopiero ostateczne ustalenie decyzją wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. oraz art. 60 pkt 6 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane przedwcześnie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I Instancji powołał odpowiednio w pkt 1 sentencji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), w pkt 2 art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. II Skargą kasacyjną Zarząd Województwa [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p. powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ MRPO przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 5. art. 220 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.) poprzez rozpatrzenie wniesionej skargi, pomimo, iż nie został od niej uiszczony wpis w prawidłowej wysokości. Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że dokonanie korekty finansowej, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/200 oraz w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W obu tych przepisach określono zadania (państwa członkowskiego, instytucji zarządzającej) dotyczące nakładania korekt finansowych. Nie ma tam natomiast mowy o sposobie wykonania tych zadań. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawą dofinansowania projektu realizowanego w ramach określonego programu operacyjnego jest umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą, albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem (art. 26 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 1). Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2). W ogłoszeniu o konkursie na projekty, które mogą ubiegać się o dofinansowanie instytucja ogłaszająca konkurs określa wzór umowy o dofinansowanie (art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy). Ustawa nakłada na instytucję zawierającą z beneficjentem umowę o dofinansowanie obowiązki związane z realizacją projektu: prowadzenia kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a także ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a). Te obowiązki składają się na warunki dofinansowania w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy i stanowią element umowy o dofinansowanie projektu. Według art. 206 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 8 ustawy o finansach publicznych w zakres określonych w umowie warunków dofinansowania projektu wchodzą: zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Natomiast art. 207 ust. 8 tej ustawy stanowi, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Z przytoczonych przepisów prawnych wynika, że obowiązki beneficjanta określone w ramach warunków realizacji projektu, obejmujące poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu i ustalenie na jej podstawie korekty finansowej, a także zwrot nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Jedynie wyjątkowo, zapewne w celu wzmocnienia skuteczności działań zmierzających do odzyskiwania środków finansowych nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych, ustawodawca wyposaża instytucję zarządzającą (albo działające z jej umocowania instytucję pośredniczącą lub wdrażającą) w atrybuty władzy administracyjnej, przewidując dla nich kompetencje do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania. Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do instytucji zarządzającej należy m. in. wydawanie decyzji administracyjnych o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań określonych w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten pozostaje w korelacji z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 ustawy o finansach publicznych stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Ustawodawca przyznaje więc instytucji, która co do zasady, jest stroną umowy o udzielenie dofinansowania, możliwość władczego działania w stosunku do beneficjenta, w razie niewywiązania się przez niego z obowiązku przestrzegania warunków umowy i w rezultacie - odmowy dobrowolnego zwrotu środków nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu przewidziane w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy. Przepis art. 207 ust. 8 tej ustawy wyraźnie bowiem przyznaje uprawnienie do żądania zwrotu instytucji, która podpisała umowę z beneficjentem. Wniosek taki wynika również z porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych z treścią art. 26 ust. 1 pkt 15a tej pierwszej ustawy. W art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidziano ustalania i nakładania korekt finansowych w formie decyzji administracyjnej. Natomiast taką formę działania określono we wspomnianych wyżej dwóch przepisach dotyczących zwrotu środków przekazanych na realizację programu. Jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. Stąd można uznać za niekonsekwentne stwierdzenie, że zarówno korekta finansowa, jak i zwrot środków mają charakter publicznoprawny, i że w jednym i drugim przypadku mamy do czynienia z władczym działaniem organu administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1776/12). Za takim stanowiskiem nie przemawiają zarówno argumenty językowe, jak i czysto jurydyczne. W języku polskim "ustalać" czy "nakładać" nie oznacza wyłącznie działania jednostronnego, zwłaszcza zaś działania o charakterze władczym. Przechodząc natomiast do argumentacji prawnej, należy przypomnieć powszechnie akceptowaną w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zasadę, że działanie władcze w roli organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo takie ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań. W rozpatrywanym przypadku instytucja zarządzająca, nie mówiąc już o instytucji pośredniczącej i wdrażającej, nie są w sprawach dotyczących udzielania dofinansowania, z definicji, organami administracji publicznej. Gdyby te instytucje miały taki status, można by, co najwyżej, rozważać możliwość przyjęcia domniemania ich działania w formie decyzji, w sprawach dotyczących korekt finansowych. Była już jednak mowa o tym, że przepisy prawne wskazują raczej na ulokowanie obowiązków i uprawnień dotyczących nałożenia korekty finansowej i wezwania do zwrotu kwoty w ten sposób ustalonej w sferze stosunków umownych, nie zaś na kompetencję (zdolność albo możność) wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Trzeba również zauważyć, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. Wypowiadając się w kwestii formy prawnej ustalenia i nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należałoby również rozważyć konsekwencje prawne przyjęcia, że te działania mają charakter decyzji administracyjnej. Przede wszystkim takie rozwiązanie czyniłoby zbędnym stosowanie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 207 ust. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych w sprawach, w których podstawą żądania zwrotu środków są ustalenia poczynione w drodze korekty. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą w istocie kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151). W tej sytuacji zbędne byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu. Byłaby to bowiem druga decyzja podjęta w tej samej sprawie, w dodatku związana treścią decyzji o nałożeniu korekty. Nie ulega wątpliwości, że interpretacja przepisów prawa, której wyniki pozbawiają znaczenia (treści normatywnej) dwóch przepisów regulujących określoną instytucję prawną (instytucję zwrotu nieprawidłowo pobranych środków finansowych) nie jest prawidłowa. W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach badania legalności tej decyzji. Przyjmując z powyższych powodów, że skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela najdalej idącego jej zarzutu zmierzającego do wykazania, że Sąd I instancji powinien odrzucił skargę, wobec nieuiszczenia wpisu w prawidłowej wysokości. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym organem, że od skargi powinien być pobrany wpis stosunkowy, o którym stanowi § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), tymczasem skarżąca gmina uiściła wpis stały. Nie mogło to jednak skutkować odrzuceniem skargi w oparciu o art. 220 § 3 p.p.s.a. Sytuację, jaka zaistniała w tej sprawie, reguluje bowiem przepis art. 224 p.p.s.a. stanowiący, że jeżeli w toku postępowania sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych lub też orzeczeniem nie objął całej kwoty należnej z tego tytułu, postanowienie w tym przedmiocie wyda na posiedzeniu niejawnym wojewódzki sąd administracyjny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.