II GSK 279/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1380/12 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Gminy R. na rzecz Zarządu Województwa M. 3700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 16 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] czerwca 2012 r., w punkcie 2) orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane, w punkcie 3) orzekł o kosztach postępowania. I Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 marca 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa M. a Gminą R. umowa o dofinansowanie Projektu pn. "Odnowa centrum wsi R. – Etap I", zmieniona następnie aneksem nr 1 z dnia 5 listopada 2009 r., aneksem nr 2 z dnia 11 marca 2010 r., aneksem nr 3 z dnia 30 lipca 2010 r. i aneksem z dnia 13 października 2010 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Zarząd Województwa M. zobowiązał Gminę R. do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 154 349,58 zł, z powołaniem na art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z zapisami art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej "u.z.p.p.r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta tj. od dnia 10 grudnia 2009 r., udzielonych umową o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie Gmina R. wniosła o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. bądź o zmianę zaskarżanego rozstrzygnięcia poprzez nałożenie korekty metodą wskaźnikową w miejsce metody dyferencyjnej, na której opiera się w sposób nieuzasadniony objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja. Zarząd Województwa M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 28 czerwca 2012 r., którą zobowiązano Gminę R. z siedzibą w R. do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 154 349,58 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta tj. od dnia 10 grudnia 2009 r. do dnia zwrotu. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucono, iż zostały one wydane w następstwie naruszenia prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną jednakże z innych przyczyn niż zostało to podniesione przez Gminę R.. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia obowiązku zwrotu przez Gminę R. określonej kwoty środków europejskich udzielonych umową z dnia [...] marca 2009 r. o dofinansowanie projektu pod nazwą "Odnowa centrum wsi R. – Etap I", przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta. W ocenie Sądu meritum sprawy sprowadza się do prawidłowego ustalenia podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na skarżącego korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa M. w myśl art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju miał przymiot organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów z udziałem środków europejskich zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Zarząd Województwa za miernik ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, przyjął wysokość "nałożonej" korekty finansowej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 – dalej "Rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006". WSA w Krakowie wskazał, iż skoro w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że strona skarżąca popełniła nieprawidłowości o jakich mowa w powyższym przepisie, gdyż – jego zdaniem – realizując umowę naruszyła – mające zastosowanie w sprawie – przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, to tym samym był uprawniony do ustalenia i nałożenia na beneficjenta korekty finansowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji kompetencja ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. służy tylko Instytucji Zarządzającej (przy czym prawo krajowe nie określa jakichkolwiek reguł nakładania i ustalania korekt). Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2, pełnić może nie tylko Instytucja Zarządzająca, ale także – przy spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych, postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem w trybie art. 107 § 1 K.p.a. decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa M. określających kwotę przypisaną do zwrotu, opartych wyraźnie i jednoznacznie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie zostało wcześniej wydane odrębne rozstrzygnięcie w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, oparte na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym skoro kwotę ustalonej, ale nie nałożonej decyzją korekty finansowej, Instytucja Zarządzająca, w postępowaniu o zwrot środków traktuje jako odpowiednik "środków wykorzystanych z naruszeniem procedur" i podlegającą zwrotowi w rozumieniu i na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. Nie poprzedzenie zatem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli Zarząd Województwa - Instytucja Zarządzająca działająca jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ustaloną kwotę korekty finansowej utożsamia ze środkami "wykorzystanymi z naruszeniem procedur" w rozumieniu art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Sąd pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że skoro obydwie zaskarżone decyzje Zarządu Województwa zostały uchylone z przyczyn procesowych, to przedwczesne jest wiążące wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w kwestii sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej. II Zarząd Województwa M. – Instytucja Zarządzająca M. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-20113 zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie następujących przepisów, tj.: - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) - dalej: "ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju" poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty; - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) - dalej: "u.f.p." w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 208 u.f.p. przy zastosowaniu miernika jakim jest "nałożona korekta finansowa", powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ MRPO przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje, zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne; - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 220 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) poprzez rozpatrzenie wniesionej skargi, pomimo iż nie został od niej uiszczony wpis w prawidłowej wysokości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów. Gmina R. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa M. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy polegało na tym, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa M. określających kwotę zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, nie zostało poprzedzone wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej i nakładającej korektę finansową, opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wydanego w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie. Odnosząc się do tak postanowionego problemu wskazać należy, iż powyższa kwestia, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uchwale tej podkreślono, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził również, że należało przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej z przepisu art. 269 p.p.s.a, a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zawarta w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, powoduje konieczność jego uchylenia. Kluczowa w kontrolowanym wyroku WSA kwestia konieczności wydania odrębnej decyzji o korekcie, poprzedzającej decyzję o zwrocie środków, w świetle cytowanej wyżej uchwały, została rozstrzygnięta nieprawidłowo. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione. Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa M. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale w sprawie sygn. akt II GPS 2/14. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku