IV SA/Gl 122/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na zbycie wierzytelności oddala skargę. Pismem z dnia 17 maja 2011 r. Spółdzielnia A w K. wystąpiła do Marszałka Zarządu Województwa [...] z prośbą o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności objętych umową nr [...] z dnia 10 sierpnia 2010 r. zawartą pomiędzy Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym nr [...] w S. a Spółdzielnią w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 233, poz. 1655 ze zm.). Uchwałą z dnia [...]r., nr [...] Zarząd Województwa [...] odmówił wyrażenia zgody na zbycie wierzytelności Spółdzielni A w K. wynikających z umowy nr [...] z dnia [...]r. zawartej z Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym nr [...] w S. Następnie w piśmie z dnia 31 października 2011 r. Spółdzielnia A w K. złożyła odwołanie od wyżej opisanej uchwały Zarządu Województwa [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W uzasadnieniu "decyzji" zarzucono naruszenie art. 7, 77, 80, 10 § 1, 8 i 107 § 3, 109 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W ocenie odwołującej wyrażenie zgody na zbycie wierzytelności lub jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, którą jest każde pismo organu administracji publicznej skierowane na zewnątrz, w sposób władczy rozstrzygające o prawach i obowiązkach w indywidualnej sprawie. Dlatego uznano, że zgoda na zbycie wierzytelności dokonywana jest przez organ administracji publicznej, a wierzytelność nie dotyczy bezpośrednio województwa wobec czego nie może być uznana za czynność dokonywaną w ramach stosunków cywilnoprawnych. W ocenie skarżącej województwo w sprawie wyrażenia zgody na cesję wierzytelności nie występuje jako podmiot cywilnoprawny ale realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Odwołująca wskazała dodatkowo, że z treści art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej nie wynika bezpośrednio, iż organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyraża zgodę lub jej odmawia w formie decyzji administracyjnej. Jednak, w przypadku nieokreślenia wprost w normach prawa materialnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki ma zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że skoro tak, to decyzja Zarządu Województwa winna zostać odwołującej doręczona wraz z uzasadnieniem, a brak takiego doręczenia musi zostać zakwalifikowany jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podano również, że odwołującej nie jest znana dokładna treść uzasadnienia uchwały bowiem takie nie zostało doręczone. Dodatkowo podkreślono, że przesłanki wyrażenia zgody na zbycie wierzytelności wynikające z art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej zostały w sprawie spełnione bowiem cesja nie spowoduje żadnych negatywnych konsekwencji finansowych po stronie szpitala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółdzielni A w K. od uchwały Zarządu Województwa [...], nr [...] z dnia [...]r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zbycie wierzytelności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 134 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym Kolegium zobowiązane jest podjąć czynność wstępne mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Jego niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Kolegium przytoczyło treść art. 127 K.p.a. i wskazało, że w sytuacji, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a taką nie jest skarżona uchwała Zarządu Województwa [...] odwołanie nie jest dopuszczalne. Nie istnieje bowiem przedmiot odwołania. Dodatkowo wyjaśniono, że wobec uznania, iż sprawa ma charakter indywidualny nie wynika, że musi ona zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Niektóre bowiem sprawy rozpatrywane przez organy administracji publicznej podlegają rozpatrzeniu np. w trybie prawa cywilnego, czy też w formie czynności materialno – technicznej. Organ uznał więc , że treść art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej w zestawieniu z całością materiału zebranego w sprawie, w tym przede wszystkim z umową z której wierzytelności te wynikają, nie pozwala na domniemanie konieczności wydania decyzji administracyjnej. Z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. niezgodziła się Spółdzielnia A w K. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono argumentację zawartą w odwołaniu podkreślając, że z działaniem organów sferze cywilnoprawnej można mówić przykładowo wówczas, gdy dochodzi do zawarcia umowy w przedmiocie zbycia nieruchomości należącej do województwa bowiem wówczas zarząd składałby oświadczenie woli w imieniu tego województwa, jako podmiotu cywilnoprawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu skarg wniesionych na ostateczne decyzje administracyjne, czy postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty w razie stwierdzenia, że są one dotknięte istotnymi wadami prawnymi, Sąd w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego – uchyla wadliwą decyzję, czy postanowienie lub stwierdza ich nieważność, a w przeciwnym wypadku oddala skargę. Granice kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne zostały określone w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie badając legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie dopatrzył się braków, czy nieprawidłowości w postępowaniu, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wstępnego badania odwołania i na tej podstawie wydał zgodne z obowiązującym prawem postanowienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zainicjowane wniesieniem odwołania postępowanie odwoławcze, na swoim wstępnym etapie ma na celu dokonanie przez organ badania odwołania pod względem formalnym. Wyniki tego badania prowadzą do wydania postanowienia w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 200 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", lub do merytorycznego rozpoznania sprawy, które kończy się wydaniem w sprawie decyzji administracyjnej. Jeżeli więc organ odwoławczy dokonując wstępnego badania odwołania uzna, że istnieją przeszkody uniemożliwiające wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty zobligowany jest podjąć rozstrzygnięcie w formie postanowienia, w którym bądź stwierdza, że odwołanie jest niedopuszczalne, bądź też, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W rozpoznawanej sprawię Kolegium uznało, iż przedmiot sprawy, a zatem uchwała Zarządu Województwa [...], nie może być uznana za decyzję administracyjną dlatego w świetle treści art. 127 K.p.a. nie przysługuje od niej odwołanie do organu wyższego stopnia. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić wskazując przede wszystkim na przedmiot uchwały Zarządu Województwa [...]. Kwestionowana uchwała podjęta została bowiem na podstawie art. 54 ust. 5, 6 i 7 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U., Nr 112, poz. 654 ze zm.). Zgodnie z treścią wskazanej normy prawnej (ust. 1) samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). W myśl ust. 2 zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący. Ust. 3 stanowi natomiast, że zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych. Zgodnie z unormowaniem ust. 4 art. 54 omawianej ustawy wniesienie majątku samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub przysługującego mu do niego prawa w formie aportu do spółek, jego przekazanie fundacji lub stowarzyszeniu, które wykonują działalność leczniczą, jest zabronione. W przypadku spółek, fundacji lub stowarzyszeń, wykonujących inną działalność, dokonanie tych czynności wymaga zgody podmiotu tworzącego. Zgodnie z ust. 5 czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący. Podmiot tworzący wydaje zgodę albo odmawia jej wydania, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych oraz w oparciu o analizę sytuacji finansowej i wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za rok poprzedni. Zgodę wydaje się po zasięgnięciu opinii kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Czynność prawna dokonana z naruszeniem ust. 2-5 jest nieważna w myśl ust. 6. Stosownie natomiast do treści ust. 7 omawianego przepisu o stwierdzenie nieważności czynności prawnej dokonanej z naruszeniem ust. 2-5 może wystąpić także podmiot tworzący. Cytowana regulacja odnosi się do uprawnień organu tworzącego podmiot leczniczy działający w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w zakresie nadzoru, czy kontroli majątkowo – finansowej. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, rację ma Kolegium wskazując, że z zgoda podmiotu tworzącego na zbycie wierzytelności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie przybiera formy decyzji administracyjnej, która przecież ma na celu konkretyzację normy prawnej w odniesieniu do indywidualnej sprawy dokonywana w sposób władczy przez organ administracji publicznej. Dodatkowo wskazać należy, że kwestia wyrażenia zgody lub jej odmowa, w ocenie Sądu, nie jest sprawą należąca do spraw z zakresu administracji publicznej. Jest ona wprawdzie wyrażana przez organ administracji publicznej, lecz równocześnie ściśle związana jest ze stosunkiem obligacyjnym łączącym podmiot leczniczy i wierzyciela. Wprawdzie organ administracji działa tu w sferze publicznej i w związku z zadaniami, jakie zostały na niego nałożone w zakresie ochrony zdrowia oraz "nadzoru" czy "kontroli" nad majątkiem przekazanym samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej, lecz kwestia wyrażenia takiej zgody lub jej odmowa nie może być rozpatrywana w oderwaniu od zobowiązania którego wierzytelność, której zgoda dotyczy wynika. W ocenie Sądu problematyka wyrażenia zgody na cesję wierzytelności przysługującej wobec samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej związana jest ze specyfiką działania podmiotów leczniczych zorganizowanych w tej formie organizacyjno - prawnej. Organ działa tu w ramach przyznanych mu na podstawie ustawy uprawnień niejako nadzorczych w stosunku do majątku, czy gospodarki finansowej tego podmiotu. Ta forma wykonywania działalności leczniczej prowadzona jest z dominującym elementem publicznym, a zatem ustawa uzależnia skuteczność, czy ważność pewnych działań tych jednostek od wyrażenia zgody przez podmiot tworzący, a więc podmiot, który wyposaża Zakład w majątek. Zgoda, o której mowa w art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej ma charakter oświadczenia uprawnionego organu dokonywanego w ramach przyznanych temu organowi uprawnień w stosunku do majątku podmiotu leczniczego działającego w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. I choć zgoda lub jej brak ma wpływ na indywidualną sytuację wierzyciela zakładu, to nie kształtuje ona bezpośrednio i w sposób władczy jego praw lub obowiązków. To przepisy prawa uzależniają ważność czynności prawnej jaką jest zbycie wierzytelności przysługującej wobec samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej od zgody podmiotu tworzącego. Sama natomiast możliwość cesji takiej wierzytelności, jak również umowa której ona może dotyczyć jest instytucją prawa cywilnego uregulowaną w przepisach art. 509 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie natomiast z treścią przywołanego art. 509 § 1 K.c. wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Zatem już sama norma prawna wprowadza modyfikacje w zakresie możliwości swobodnego zbycia wierzytelności wskazując, iż mogą istnieć szczególne regulacje ustawowe, które ograniczają lub wyłączają możliwość swobodnego przelewu wierzytelności. Konkludując przyjdzie stwierdzić, że ze względu na charakter wyrażenia przez organ tworzący zgody na zbycie wierzytelności powstałej w związku ze stosunkiem obligacyjnym, a istniejącej wobec samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz na fakt, że kwestie związane z roszczeniami wynikającymi z umowy łączącej skarżącą Spółdzielnię ze Szpitalem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. właściwie uznało, że w sprawie istnieje przedmiotowa przeszkoda merytorycznego rozpoznania odwołania. Zatem należycie przy zastosowaniu art. 134 K.p.a. organ stwierdził jego niedopuszczalność. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.