I OSK 228/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 35/12 w sprawie ze skargi S. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Legnicy w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 35/12 oddalił skargę S. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Legnicy w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: S. D. wniósł w dniu 6 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynności Starosty (Prezydenta Miasta Legnicy) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skarga ta poprzedzona została zażaleniem na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta Legnicy wniosku skarżącego o wywłaszczenie stanowiącej jego własność nieruchomości położonej w Legnicy przy ul. [...], skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi S. D. wyjaśnił, że prawomocną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2008 r. nieruchomość zabudowana, której jest właścicielem została wpisana do rejestru zabytków, co – zdaniem skarżącego – sprawia, że cel publiczny, określony w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) został zrealizowany. Skarżący podniósł, że konsekwencją wpisania przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków, a poprzez to poddania go dyspozycji konserwatora zabytków, który przy wykonywaniu swoich obowiązków kieruje się wyłącznie interesem publicznym jest pozbawienie go władztwa nad budynkiem i posiadania tego obiektu. Wpis do rejestru zabytków sprawia, że właściciel obiektu faktycznie pozbawiony zostaje prawa do dysponowania nim. W kontekście tych twierdzeń skarżący przywołał w uzasadnieniu stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Rzecznika Praw Obywatelskich, a ponadto odwołał się do przepisów art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze późn. zm.). Wskazując na regulację dotyczącą postępowania wywłaszczeniowego zawartą w przepisach art. 122a i art. 112 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący stwierdził, że na tej podstawie Prezydent Miasta Legnicy jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej był zobligowany w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości położonej przy ul. [...] w Legnicy do wydania decyzji o nabycie praw do budynku przez Skarb Państwa. Skarżący wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego Prezydenta Miasta Legnicy do wydania stosownej decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Legnicy, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości i wyjaśnił, że w ocenie organu brak jest jakichkolwiek podstaw do przejęcia przedmiotowej nieruchomości ze względu na sam fakt wpisania jej do rejestru zabytków i objęcia ochroną. Zdaniem organu, wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie powoduje – wbrew sugestiom skarżącego – obowiązku zastosowania przepisu art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami i przejęcia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że z akt sprawy wynika, iż zamiarem skarżącego było doprowadzenie do przejęcia od niego przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zabytkowej, położonej w Legnicy przy ul. [...] (działka oznaczona numerem geodezyjnym [...], obręb [...]). W piśmie skierowanym w dniu 28 listopada 2011 r. do Prezydenta Miasta Legnicy, działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa S. D. dopuścił ,,każdą możliwą i rozsądną formę" przejęcia opisanej powyżej nieruchomości, taką jak: odpłatne nabycie przez Skarb Państwa, zamianę na inną adekwatną nieruchomość oraz odpłatne wywłaszczenie. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi wniesionej do Sądu argumentacja wyprowadzona została z treści przepisów art. 112 pkt 1 i art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiących element regulacji dotyczącej procedury wywłaszczeniowej. Z twierdzeń skarżącego oraz sformułowanego w skardze żądania wynika, zdaniem Sądu I instancji, że zarzucana przez skarżącego bezczynność Prezydenta Miasta Legnicy odnosi się do zaniechania podjęcia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu I instancji zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja, której wydania domaga się skarżący kończy sformalizowane postępowanie wszczynane – stosownie do przepisu art. 115 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami – z urzędu (w przypadku wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa) lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku wywłaszczenia na rzecz tej jednostki). Sąd zauważył, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 ustawy, przeprowadzonymi między starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Takie czynności natomiast należą do sfery cywilnoprawnej i pozostają poza zakresem uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 powoływanej ustawy, obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania (art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd I instancji stwierdził, że z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w odniesieniu do nieruchomości, położonej przy ul. [...] w Legnicy, stanowiącej własność skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, ani też nie przeprowadzono do dnia rozpoznania skargi czynności w trybie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak czynności wszczęcia postępowania powoduje, że nie istnieje sprawa administracyjna o skonkretyzowanych elementach przedmiotowych i podmiotowych, a w konsekwencji nie można przypisywać Prezydentowi Miasta Legnicy powinności procesowych, określonych ustawowo, w tym obowiązku podejmowania kolejnych czynności postępowania i jego zakończenia w sposób wynikający z przepisu art. 104 kpa. Bezczynność można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej – jak zostało to już wcześniej wskazane – wyłącznie w sytuacji toczącego się postępowania, w którym obowiązują terminy załatwienia spraw administracyjnych określone w ustawie procesowej lub w przepisach szczególnych. Taki przypadek nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji uznał, że ze względów powyżej przedstawionych nie można też zarzucić Prezydentowi Miasta Legnicy bezczynności w zakresie nie podjęcia postanowienia w trybie art. 61a kpa. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że objęta kontrolą sądów administracyjnych bezczynność może dotyczyć postanowień, na które służy zażalenie, wydanych w postępowaniu administracyjnym, a takie nie jest, ani nie było w rozpoznawanej sprawie prowadzone. Ponadto poniesiono, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie jest realizowaniem celu publicznego, o którym mowa w art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta, typizując przypadki celu publicznego uwzględnia w art. 6 pkt 5 opiekę nad zabytkami w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, natomiast zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca, akceptując sytuacje, w których właścicielem lub posiadaczem zabytku nie jest ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie obliguje tych podmiotów do przejmowania praw do dysponowania zabytkiem, natomiast w przepisie art. 73 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zamieszczonym w jej rozdziale 7 regulującym zasady finansowania opieki nad zabytkami postanawia, że osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Oznacza to zatem, że ustawodawca ma świadomość tego, że realizowanie inwestycji dotyczącej obiektu, mającego status zabytku może wymagać wyższych nakładów finansowych i jego wolą jest wspomaganie takich działań. Wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków nie pozbawia skarżącego możliwości realizowania celu, dla którego ta nieruchomość została nabyta, a jedynie powoduje obowiązek dostosowania się w toku prowadzenia robót budowlanych do wskazań organu konserwatorskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. D. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, administracyjnymi przez zaniechanie sądowej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Legnicy w zakresie poprawności badania przesłanek wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 lub 2 kpa lub odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie kontroli postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Legnicy i odmowę badania poprawności proceduralnej po przyjęciu przez sąd administracyjny, że nie toczy się postępowanie administracyjne podlegające kontroli co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przeprowadził w niniejszej sprawie należytej sądowej kontroli poprawności działania organu administracji. Uchybienia w zakresie procedowania przez sąd administracyjny miały wpływ na treść orzeczenia, albowiem niezasadnie sąd ograniczył zakres badania skargi administracyjnej. Organ administracyjny I instancji pominął zdaniem skarżącego znowelizowaną treść ustawy, w szczególności wprowadzony art. 61a § 1 do Kodeksu postępowania administracyjnego i takiej kontroli albo nie przeprowadził, albo dała ona wynik pozytywny dla strony i winno zostać wszczęte postępowanie przez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Sposób procedowania organu administracji polega na prowadzeniu korespondencji z wnioskodawcą, jednakże organ ani postępowania nie wszczyna ani też nie odmawia jego wszczęcia. Zdaniem skarżącego, procedura administracyjna nie zna takiego zakończenia postępowania, które polega na uchyleniu się od formalnego wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania i pozostawieniu sprawy w bezczynności jedynie informując stronę, że nie zostanie załatwiona pozytywnie. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę administracyjną strony wyraził swoje stanowisko co do zawartości merytorycznej jednej ze wskazanych możliwości załatwienia sprawy i wskazuje na brak przesłanek prawnych dla załatwienia wniosku strony. Wymienia przeszkodę dla załatwienia sprawy podkreślając, że działanie organów administracji w sprawie wywłaszczenia winno się odbywać na zasadzie oficjalności, nie zaś na wniosek strony. Wskazuje ponadto na fakt, iż nie zostało przeprowadzone postępowanie o nabycie praw mające charakter cywilnoprawny. Te przesłanki, zdaniem sądu, stanowią przeszkodę w osiągnięciu celu do którego zmierza strona. Wyrażenie tego stanowiska nie może zastąpić badania przez sąd czy procedowanie przez organ administracji jest prawidłowe. Brak jest bowiem oceny z punktu widzenia art. 61 i 61a kpa czy należało wszcząć postępowanie administracyjne czy też odmówić jego wszczęcia na zasadzie art. 61 a § 1 kpa. Jest to zdaniem skarżącego o tyle istotne, że strona uzyskuje uprawnienie w postaci możliwości i zaskarżenia postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z art. 61 a § 2 kpa. Pozostawienie sprawy w bezczynności i swoistym "bezruchu" zamyka możliwość wykazania w postępowaniach sądowych przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka wyczerpania krajowej drogi sądowej. Z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu nie można wyciągnąć jednoznacznego wniosku, czy mamy do czynienia z roszczeniem cywilnoprawnym i wtedy brak jest podstaw do wszczynania kontroli sądowoadministracyjnej czy też jest to sprawa administracyjna i jako taka kontroli winna podlegać. Błędne przekonanie sądu administracyjnego jakie postępowania są przedmiotem badania w toku kontroli bezczynności miało wpływ na treść orzeczenia albowiem ograniczono zakres kontroli sądowej i brak jest zakończenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) p.p.s.a., w których to punktach ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył w rozpoznawanej sprawie, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie można bowiem zgodzić się z Sądem I instancji, że przewidziana w tym przepisie kontrola przez sądy administracyjne bezczynności organów nie obejmuje postanowień, o których mowa w art. 61a K.p.a. Zgodnie z obowiązującym od kwietnia 2011 r. przepisem zawartym w art. 61a § 1 K.p.a., "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania." Natomiast w art. 61a § 2 przewidziano, że na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądu administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, użyte w tym przepisie sformułowanie "wydane w postępowaniu administracyjnym", które pozostało niezmienione, mimo dodania ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), regulacji zawartej w art. 61 a K.p.a. nie upoważniało do przyjęcia przez Sąd I instancji wyłączenia spod kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju postanowienia. Zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a., następuje w formie postanowienia, na które – zgodnie z § 2 art. 61a K.p.a. – służy zażalenie i takie postanowienie, zamykające wnioskodawcy drogę do merytorycznego załatwienia jego żądania, niewątpliwie odpowiada kategorii postanowień organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji więc nie może być kwestionowana dopuszczalność orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność organów w tego rodzaju przypadkach. Chociaż w zaskarżonym wyroku przedstawione zostały obszerne rozważania dotyczące kwestii merytorycznych, związanych z ustawową regulacją postępowania wywłaszczeniowego, to – jak słusznie zarzucił skarżący – Sąd I instancji nie ocenił, czy w przypadku, gdy skarżący, będący właścicielem nieruchomości wystąpił do organu właściwego w sprawie wywłaszczenia z żądaniem przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, skierowanie przez organ do wnioskodawcy pisma informującego o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy stanowi zgodny z prawem sposób ustosunkowania się do zgłoszonego żądania. Zauważyć trzeba, że wywłaszczenie nieruchomości należy do właściwości organów administracji publicznej. Jakkolwiek słuszne są wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawiające regulację zawartą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z której wynika brak możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek właściciela nieruchomości, a także bez przeprowadzenia wcześniejszych rokowań, to oczywiste jest, że w przypadku, gdyby takie postępowanie administracyjne zostało w przepisanym trybie podjęte, właściciel nieruchomości byłby jego stroną. Podnieść ponadto należy, że w myśl art. 61a § 1 K.p.a., wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przewidziane zostało nie tylko w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, ale również wówczas, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Niewątpliwie w tej drugiej grupie można by rozważać przeszkody we wszczęciu postępowania przez organ administracji publicznej wskazane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W obecnym stanie prawnym, jeżeli – zdaniem organu – w wyniku zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie nastąpiło wszczęcie takiego postępowania z datą wskazaną w art. 61 § 3 lub § 3a K.p.a., a ponadto w sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 64 – 66 K.p.a., to organ administracji publicznej obowiązany jest wydać na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu winien uwzględnić dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię prawa.