I SA/Wa 955/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku C. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w B. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność T. S. oraz C. S. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, położonej w B. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność C. S. i T. S. Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 428/99 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., w części dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast w pozostałej części skargę oddalił. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1249/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w B. oddalił skargę na decyzję z dnia [...] września 2000 r. C. S. wnioskiem z dnia 14 grudnia 2009 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...] wskazując jako podstawę żądania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku C. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1974/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. C. S. pismem z dnia 14 września 2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia 6 grudnia 2011 r., ponownie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...] argumentując, że powyższe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. C. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] podnosząc, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...] są wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister podał, że z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej. W ocenie organu sprawa z wniosku C. S. z dnia 14 września 2011 r., sprecyzowanego pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...], jak również sprawa zakończona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] pozostają tożsame zarówno w sferze podmiotu sprawy, przedmiotu postępowania jak i stanu prawnego i faktycznego. W sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Minister zauważył, że wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności nowej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa), a zatem wydanie ponownej decyzji nie jest możliwe, w sytuacji tożsamości sprawy, co do przedmiotu i podmiotu. Organ wskazał, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa rozciągając tę gwarancję na decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie powyższej zasady wypełniałoby bowiem przesłankę nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Odnosząc się zaś do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Od postanowienia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] C. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ Minister nie udowodnił, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...] nie są dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ nie udowodnił też, że po wymienionych w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięciach organów i sądów wada tkwiąca w tych decyzjach zniknęła. Skarżący zarzucił, że organ nie podał przepisu prawa materialnego, który w sytuacji umyślnego naruszenia prawa i wyrządzonej szkody, pozwala uznać, że tego bezprawia i szkody nie można usunąć. Skarżący uważa, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, tj. niezgodne z art. 107 § 3 Kpa, a sprawa ta powinna być załatwiona decyzją. Zdaniem skarżącego, Minister zamiast prowadzić postępowanie zgodnie z art. 7 Kpa dopasowuje orzecznictwo do zaplanowanego sposobu rozpatrzenia sprawy. Skarżący podał, że odmówiono mu przyznania nieruchomości zamiennej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2000 r. naruszyli art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro od skarżącego można było nabyć nieruchomości w drodze umowy. Skarżący wskazał, że przepisy art. 153 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zabraniają wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy skarga której dotyczy wniosek, została oddalona przez sąd administracyjny. Skarżący podał, że zarówno organ ma obowiązek zastosować art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i sąd administracyjny ma obowiązek zastosować art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i sięgnąć "w głąb" sprawy i usunąć z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] lutego 1999 r. i nie ma wówczas znaczenia, które postępowanie nadzwyczajne jest prowadzone, jeżeli decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a skarżącemu została wyrządzona szkoda majątkowa na miliony złotych. Skarżący uważa, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 112 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest to, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w B. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha były już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2000 r., sygn. akt l SA 428/99 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę C. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia, a uchylił tę decyzję i decyzję ją poprzedzającą, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika, że NSA uznał, iż nie są zasadne zarzuty skarżącego o naruszeniu przepisów dotyczących trybu wywłaszczenia, a w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nieruchomość w planie miejscowym przeznaczono pod budowę ulicy i w tym zakresie była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W ocenie NSA, prawidłowo też zastosowane zostały przepisy art. 114 i art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. NSA stwierdził, że rokowania nie przyniosły rezultatu, co nie oznacza, iż zostały naruszone przepisy prawa, a zaproponowane skarżącemu nieruchomości zamienne, z uwagi na stan techniczny i położenie, nie satysfakcjonowały skarżącego. NSA uznał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jak i sama decyzja wywłaszczeniowa są prawidłowe. Zdaniem Sądu, skoro zakresem oceny legalności dokonanej przez NSA objęto prawidłowość trybu wywłaszczenia i decyzji wywłaszczeniowej, to w tym zakresie wyrok ten ma powagę rzeczy osądzonej (art. 170 i art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dla oceny prawidłowości zajętego przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, co do tego, że stan faktyczny i prawny sprawy nie zmienił się istotne znaczenie ma treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] ([...]), która – mimo uchylenia § 3 art. 157 Kpa i wprowadzenia art. 61a Kpa – zdaniem Sądu, zachowała aktualność. W uchwale tej NSA wskazał, że organ w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po prawomocnym wyroku oddalającym skargę na tę decyzję ma obowiązek zbadać, co było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu. Istotne jest to, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. NSA wskazał, że jeśli tak jest, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd). NSA stwierdził w uchwale, że uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej może znaleźć się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 Kpa.). Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania. Mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, co do tego, że w niniejszej sprawie były podstawy do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 61a ust. 1 Kpa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżący nie podnosi żadnych innych argumentów merytorycznych, które wykraczały by poza ocenę legalności dokonaną w powołanym wyżej wyroku NSA. Z treści wniosku C. S. z dnia 14 grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PUMiRM z dnia [...] lutego 1999 r. i decyzji ją poprzedzającej, wniosku z dnia 14 września 2011 r. pisma z dnia 6 grudnia 2011 r. wynikają zarzuty merytoryczne, które podlegały ocenie NSA. Skarżący cały czas podnosi, że nie było podstaw do wywłaszczenia, ponieważ mogło dojść do zawarcia umowy sprzedaży kamienicy przy ul. [...] oraz że była możliwość przyznania mu nieruchomości zamiennej – kamienicy przy ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 1998 r. i 1999 r., w części odnoszącej się do wywłaszczenia nieruchomości nie miało też żadnego znaczenia to, czy kwota odszkodowania jaką otrzymał skarżący za wywłaszczenie nieruchomości przy [...] odpowiadała rzeczywistej wartości mienia, z którego skarżący czerpał swoje dochody i czy skarżący poniósł szkodę majątkową na skutek takiej, a nie innej wyceny nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że decyzje te w części dotyczącej odszkodowania zostały uchylone przez NSA, a zatem po wyroku tego Sądu przestała istnieć decyzja w zakresie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, która mogłaby podlegać późniejszej kontroli w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Wbrew temu co twierdzi skarżący, ani organ nadzoru, ani WSA w Warszawie nie mogli sięgnąć w "głąb sprawy" i dokonać ponownej kontroli legalności decyzji wydanych w 1998 r. i 1999 r. w sprawie o wywłaszczenie, ponieważ Minister i Wojewódzki Sąd nie posiadają uprawnień czy to reformatoryjnych, czy też kasatoryjnych w stosunku do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 428/99. Poza przedmiot niniejszej sprawy wykracza zaś to, czy skarżącemu poprzez działania organów administracji publicznej wyrządzono szkodę majątkową. Nie można też uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, skoro art. 61a § 1Kpa, przewiduje formę postanowienia, a nie decyzji. Postanowienie to zawiera uzasadnienie zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Co prawda organ w uzasadnieniu skupił się na tym, że kwestionowane decyzje z 1998 r. i 1999 r. były już badane w postępowaniu nadzorczym, a nie analizował sprawy w kontekście wydanego wyroku NSA, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna – przeszkoda w rozumieniu art. 61a § 1 Kpa do ponownej oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...], w zakresie dotyczącym wywłaszczenia. W tej sytuacji ponowne postępowanie nadzorcze w tym przedmiocie nie mogło być wszczęte, ponieważ wniosek skarżącego z dnia 14 września 2011 r. był niedopuszczalny. Biorąc powyższe pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.