II SA/Bk 685/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie otwarcia ofert w konkursie na kandydata na etatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w Zespole Zamiejscowym w Ł. oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Uchwałą nr [...] z dnia [...].05.2012 r. Komisja Konkursowa postanowiła nie dopuścić do udziału w konkursie na kandydata na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w Zespole Zamiejscowym w Ł. oferty J. P., jako niespełniającej wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie zamieszczonym w "Dzienniku Gazeta Prawna" Nr [...] z dnia [...].03.2012 r. i na stronie BIP Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. Uzasadniając podjęte stanowisko wskazano, że z dokumentów dołączonych do oferty nie wynika posiadanie przez ww. wymaganego w punkcie I ww. ogłoszenia czteroletniego stażu pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych. W dniu 18.05.2012 r. do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wpłynęło odwołanie J. P. (zwanego dalej "Skarżącym"), w którym ww. podniósł, że zarówno forma dokumentów załączonych do oferty, jak i okres zatrudnienia w jednostkach związanych z funkcjonowaniem finansów publicznych zostały należycie udokumentowane. W szczególności Skarżący wskazał, że okres pracy w Ministerstwie Współpracy Gospodarczej z Zagranicą Centralnym Inspektoracie Standaryzacji oraz w Państwowej Wyższej Szkole Informatyki i Przedsiębiorczości w Ł. (jednostkach sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wynosi łącznie ponad 10 lat, co znacznie przekracza minimalny wymóg ustawowy zawarty w art. 15 ust. 8 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Odnosząc się do drugiego wymogu zawartego w powołanym przepisie - związku jednostki zatrudniającej oferenta "z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych" - podniesiono, że jest to sformułowanie nieprecyzyjne, a przez to wymaga interpretacji rozszerzającej, nie odnosi się ono bowiem w żaden sposób do rodzaju pracy wykonywanej "w jednostkach związanych z funkcjonowaniem...", co oznacza, że jakakolwiek praca w jednostkach, w jakikolwiek sposób "związanych..." spełnia wymogi ustawowe. Odwołanie Skarżącego zostało rozpatrzone na posiedzeniu Komisji Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w dniu 11.06.2012 r., o czym odwołujący został uprzednio poinformowany. Uchwałą nr [...] z dnia [...].06.2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. postanowiło odmówić unieważnienia uchwały nr [...] Komisji Konkursowej z dnia [...].05.2012 r. Kolegium RIO uznało, że Komisja Konkursowa prawidłowo oceniła złożoną ofertę pod względem formalnym, gdyż Skarżący nie wykazał w niej czteroletniego stażu pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych. Organ wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, że Skarżący wykazał jedynie czteroletni okres pracy w jednostkach sektora finansów publicznych (w tym: w Ministerstwie Współpracy Gospodarczej z Zagranicą Centralnym Inspektoracie Standaryzacji od 1.07.1989 r. do 20.12.1992 r. oraz w Państwowej Wyższej Szkole Informatyki i Przedsiębiorczości w Ł. od 1.03.2005 r. do chwili obecnej) oraz, że ww. prowadził lub prowadzi jako adiunkt zajęcia w szkole wyższej z takich przedmiotów, jak: finanse publiczne, finanse publiczne i prawo finansowe, zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego oraz finanse. Zdaniem Kolegium RIO oferta kandydata nie precyzowała jednak i nie dokumentowała okresu w jakim Skarżący prowadził zajęcia mające związek z finansami publicznymi. Końcowo podkreślono, że działające na podstawie art. 15a ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu, komisje mają we wstępnym etapie postępowania konkursowego uprawnienie jedynie do formalnej oceny oferty, co do jej zgodności z ustawą i ogłoszeniem o konkursie, a nie samego kandydata. Nie godząc się z powyższą uchwałą, Skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: a) art. 15 ust. 8 pkt 4 oraz art. 15 a ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577) w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej z dnia 23.04.2004 r. (Dz. U z 2004 r. Nr 130, poz. 1396 ze zm.) w zw. z pkt 1 4) wzoru ogłoszenia o konkursie na kandydata na członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej, stanowiącego załącznik ww. rozporządzenia, b) pkt I 4) ogłoszenia Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. o konkursie na kandydata na etatowego członka Kolegium RIO w B. w Zespole Zamiejscowym w Ł. zgłaszanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał w szczególności, że łącznie staż pracy w Ministerstwie Współpracy Gospodarczej z Zagranicą Centralnego Inspektoratu Standaryzacji wyniósł 10 lat 6 miesięcy i 20 dni, a zatem został przekroczony wymóg minimalny określony jako "co najmniej czteroletni staż pracy". Strona skarżąca nie zgodziła się z niezaliczeniem wskazywanych jednostek do kategorii związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Ponadto Skarżący podniósł, że zarówno Komisja Konkursowa jak i Kolegium RIO popełniło błąd polegający na dokonaniu oceny merytorycznej na etapie oceny formalnej. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy "zagubił" się także w logice prawniczej uzasadnienia, doszukując się podmiotu zapisu ustawowego w "związku stażu pracy", zamiast w określonym wyraźnie w zapisie ustawowym "związku jednostek" z funkcjonowaniem samorządu lub finansów publicznych. Skarżący wskazał również, że w działaniach Komisji Konkursowej i Kolegium RIO można dostrzec próbę ograniczenia konstytucyjnego prawa (art. 60 Konstytucji RP) o równym i "na jednakowych zasadach" dostępie do służby publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w B. uchwałą nr [...] z dnia [...].08.2012 r. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę i wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył m.in., że przyjęcie założenia, że każda praca w takiej jednostce wypełnia warunek "posiadania" stażu pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania tych pracowników sektora finansów publicznych, których praca nie jest (nie była) związana z "funkcjonowaniem finansów publicznych", czyli z procesami gromadzenia środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Komisja RIO podkreśliła również, że Komisja Konkursowa oceniała złożoną przez Skarżącego ofertę, tj. dokumenty przesłane w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie, nie dokonywała oceny merytorycznej wiedzy i umiejętności kandydata, ponieważ do takich czynności procedura konkursowa przewiduje dalsze etapy postępowania, w tym zwłaszcza test kwalifikacyjny (§ 12 cyt. rozporządzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej uchwale nie można zarzucić naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15a ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Konkurs ogłasza prezes izby, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (art. 15a ust. 2). W skład komisji konkursowej wchodzi prezes izby oraz dwóch członków kolegium izby, wybranych przez to kolegium zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu (art. 15a ust. 4 ustawy). Komisja nie dopuszcza do konkursu ofert niespełniających wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożonych po upływie terminu składania ofert. Komisja orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie oraz sprawdza znajomość obowiązujących przepisów prawa w zakresie działania regionalnych izb obrachunkowych. Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego. Komisja konkursowa w terminie 7 dni od podjęcia uchwały w sprawie niedopuszczenia kandydata do konkursu, o którym mowa w ust. 6, albo podjęcia uchwały w sprawie wyboru kandydatów, o którym mowa w ust. 8, zawiadamia kandydata na piśmie o podjętej uchwale. W zawiadomieniu o niedopuszczeniu kandydata do konkursu należy ująć istotną treść rozstrzygnięcia komisji konkursowej, czyli jego sentencję oraz uzasadnienie wskazujące na motywy, którymi kierowała się komisja konkursowa przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia. W terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 9, kandydat ma prawo odwołać się do kolegium izby. Kolegium izby rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Następnie po zapoznaniu się z przedstawioną przez prezesa izby dokumentacją przebiegu postępowania, organ podejmuje uchwałę w sprawie odwołania. W przypadku podjęcia w pierwszym etapie postępowania konkursowego przez komisję konkursową uchwały w sprawie niedopuszczenia kandydata do konkursu następuje zamknięcie dla tego kandydata dostępu do udziału w drugim etapie, w którym dokonuje się oceny zarówno tego, czy kandydaci na członków kolegium izby spełniają kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie, jak i stopień ich wiedzy na temat obowiązujących przepisów prawa, które wchodzą w zakres działania regionalnej izby obrachunkowej. Z powyższego wynika, że konkurs na członka kolegium izby obejmuje nie tylko postępowanie konkursowe prowadzone przez komisję konkursową, ale także postępowanie prowadzone przez kolegium izby, a więc obejmuje dwa etapy. W pierwszym etapie następuje wyłonienie kandydatów przez komisję konkursową (skład: prezes izby oraz dwóch członków kolegium izby), natomiast drugi etap obejmuje opiniowanie kandydatów przez kolegium izby. Wszelkie czynności podejmowane w ramach ogłoszonego konkursu na stanowisko członka kolegium izby zmierzające do wyłonienia kandydata są de facto czynnościami organu izby, tj. kolegium izby (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3.10.2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 16/12, opublikowany na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Waldemar Witalec, Zbigniew K. Wójcik, Komentarz do art. 15a ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, opublikowany w Systemie Informacji Prawnej Lex). Na podstawie art. 15a ust. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 23.04.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 130, poz. 1396 ze zm.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że Kolegium RIO, wbrew zarzutom skargi, nie dokonało oceny merytorycznej wiedzy i umiejętności kandydata. Organ dokonał jedynie oceny złożonej oferty po względem formalnym. W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 15a ust. 12 ww. rozporządzenia z dnia 23.04.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Pierwszy etap konkursu, polegający na ocenie złożonej oferty pod względem formalnym, został przeprowadzony zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych oraz w ww. rozporządzeniu. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy jak twierdzą organy Skarżący w ofercie na kandydata na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w Zespole Zamiejscowym w Łomży, powinien udokumentować związek czteroletniego stażu pracy z problematyką finansów publicznych, czy też jak twierdzi Skarżący wystarczy udokumentować czteroletnią pracę w jednostkach sektora finansów publicznych. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko organów. Zgodnie z art. 15 ust. 8 pkt 4 ww. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych członkiem Kolegium może zostać osoba, która posiada co najmniej czteroletni staż pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych. Z wykładni literalnej powyższego przepisu wynika, że członkiem kolegium może zostać osoba, która posiada czteroletni staż pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium RIO, związek, o którym mowa w art. 15 ust. 8 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie może polegać tylko na zatrudnieniu w jednostce sektora finansów publicznych. Przyjęcie dosłownego brzmienia ww. przepisu doprowadziłoby do zaprzeczenia celu, dla którego został on wprowadzony. Co więcej, jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, przyjęcie dosłownego brzmienia ww. przepisu oznaczałoby, że każdy pracownik jednostki zaliczanej do sektora finansów publicznych oraz każdy pracownik jednostki związanej z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego spełniałby wymóg zawarty w tym przepisie, bez względu na charakter wykonywanej pracy. Z akt sprawy wynika, że w przedłożonych dokumentach do oferty w konkursie na kandydata na etatowego członka Kolegium RIO, Skarżący wykazał jedynie czteroletni okres pracy w jednostkach sektora finansów publicznych (w tym: w Ministerstwie Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Centralnym Inspektoracie Standaryzacji od 1.07.1989 r. do 20.12.1992 r. oraz w Państwowej Wyższej Szkole Informatyki i Przedsiębiorczości w Ł. od 1.03.2005 r. do chwili obecnej) oraz, że prowadził lub prowadzi jako adiunkt zajęcia w szkole wyższej z takich przedmiotów, jak: finanse publiczne, finanse publiczne i prawo finansowe, zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego oraz finanse. Jednak jak słusznie stwierdziły organy, w przedłożonych dokumentach Skarżący nie wykazał związku stażu pracy - w okresie czteroletnim – z funkcjonowaniem samorządu lub finansów publicznych. Wobec niespełnienia przez Skarżącego wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 8 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, organy zasadnie nie dopuściły ww. do udziału w konkursie na kandydata na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w Zespole Zamiejscowym w Ł. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło zatem do naruszenia art. 15 ust. 8 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Nie doszło również do naruszenia art. 60 Konstytucji RP. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.