II SA/Łd 631/12

Dnia 20 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej - uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku - utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. skierował M. K. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (pkt 1) oraz orzekł, iż decyzję ustalającą odpłatność wyda w terminie późniejszym tj. przy wydaniu decyzji o umieszczeniu strony w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (pkt 2). Jednocześnie doręczono wnioskodawcy informację o wpisaniu go na listę oczekujących na przyjęcie do Domu Pomocy Społecznej przy ul. K. w Ł., wskazując, iż okres oczekiwania na umieszczenie w tej placówce wynosi 6 lat, wobec czego planowany termin wydania decyzji o umieszczeniu określono na 2017r. W odwołaniu od tej decyzji M. K. wyraził swoje niezadowolenie wobec konieczności oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej i podkreślił, że nie określił, gdzie chciałbym zostać zakwaterowany. Jest mu bowiem obojętne czy będzie to Szczecin, czy Rzeszów, byle nie było to hospicjum i nastąpiło jak najszybciej. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, 4-6, art. 107, art. 109, art. 110 ust 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. nr 217, poz. 1837) - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy przytoczył brzmienie norm prawnych, stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, wskazując, iż w dniu 24 stycznia 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynął wniosek wraz z całą dokumentacją o skierowanie strony do domu pomocy społecznej. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ l instancji stwierdził, że z uwagi na wiek, chorobę i niepełnosprawność strona nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki, zaś w oparciu o zaświadczenie lekarskie z dnia 25 października 2011 r., że strona wymaga pielęgnacji, opieki lekarskiej oraz działań zapobiegawczych. Tym samym organ l instancji ocenił, że strona spełnia przesłanki art. 54 i art. 56 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające ubieganie się o skierowanie do domu pomocy społecznej, a ze względu na stan zdrowia kwalifikuje się do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i wydał w tym przedmiocie stosowną decyzję, która w przekonaniu organu II instancji odpowiada prawu. Następnie Kolegium podniosło, że z uwagi na brak możliwości umieszczenia strony w domu pomocy społecznej spowodowaną bardzo dużą ilością wpływających wniosków i dużą liczbą osób zainteresowanych skierowaniem i umieszczeniem w łódzkich domach pomocy społecznej, strona została wpisana na listę osób oczekujących na umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej przy ul. K. 7/9 i poinformowana, że średni czas oczekiwania na miejsce wynosi około 6 lat. W związku z tym przewidywany termin wydania decyzji o umieszczeniu M. K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. K. 7/9 wyznaczony został na 2017 r. Ponadto organ l instancji poinformował stronę, iż czas oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej może ulec zmianie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w piśmie przesłanym faksem w dniu 15 maja 2012 r. organ l instancji wskazał, iż: w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. K. 7/9 liczba osób oczekujących, posiadających decyzję kierującą do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku z przewidywanym terminem umieszczenia wynosi - 132, liczba osób oczekujących z decyzją umieszczającą wynosi-43; okres oczekiwania na umieszczenie wynosi około 5-6 lat, liczba miejsc statutowych - wynosi 115; w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. D. 5/7 liczba osób oczekujących posiadających decyzję kierującą do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku z przewidywanym terminem umieszczenia wynosi - 20, liczba osób oczekujących na umieszczenie z decyzją umieszczającą wynosi - 23, okres oczekiwania na umieszczenie wynosi około 1,5-2 lat, liczba miejsc statutowych - 83; w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. P. 24 liczba osób oczekujących posiadających decyzję kierującą do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku z przewidywanym terminem umieszczenia - wynosi 28; liczba osób oczekujących na umieszczenie z decyzją umieszczającą - 6; okres oczekiwania na umieszczenie wynosi około 1,5-2 lat; liczba miejsc statutowych w dps - 47; w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. R. 15 liczba osób oczekujących posiadających decyzję kierującą do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku z przewidywanym terminem umieszczenia wynosi - 16, liczba osób oczekujących na umieszczenie z decyzją o umieszczeniu - 10, okres oczekiwania na umieszczenie wynosi około 1,5-2 lat, liczba miejsc statutowych w dps - 92. Strona została ponadto powiadomiona, że podczas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej, pracownik socjalny 2 razy w roku będzie z nią w kontakcie, a nadto w roku, na który jest wyznaczony termin wydania decyzji o umieszczeniu strony w konkretnej placówce, pracownik socjalny sporządzi aktualizację wywiadu środowiskowego ze szczególnym uwzględnieniem informacji o stronie sytuacji zdrowotnej i finansowej oraz wyśle zlecenie do pracownika socjalnego według miejsca zamieszkania osób zobowiązanych - żony wnioskodawcy L. K. oraz wnuka (zstępnego) – M.K. w celu ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej osób zobowiązanych do wnoszenia opłat. Następnie pracownik socjalny według miejsca zamieszkania strony przekaże całą sprawę do MOPS, który wydając decyzję o umieszczeniu strony w domu pomocy społecznej wyda również stosowną decyzję ustalającą od płatność za pobyt strony w placówce. Poza tym strona została poinformowana, że do czasu przyjęcia do domu pomocy społecznej, ośrodek pomocy społecznej może przyznać na jej wniosek specjalistyczne usługi opiekuńcze i ustalić ich zakres oraz okres i miejsce ich świadczenia oraz, że istnieje możliwość umieszczenia w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, podano jej również adresy 6 placówek. Zdaniem organu II instancji, wniosek M. K. w sprawie skierowania do domu pomocy został rozpatrzony w granicach uznania administracyjnego bez naruszenia interesu społecznego oraz z uwzględnieniem interesu strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. K. wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji. Podkreślił, iż jako osoba 77 letnia może nie dożyć przyjęcia do domu pomocy społecznej. Chce by nastąpiło to ja najszybciej, przy czym nie chodzi mu o skierowanie do konkretnej placówki lecz tej, która przyjmie go najszybciej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasada. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem jasne, co w istocie stanowiło przedmiot rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - odwołanie M. K. od decyzji organu l instancji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (którego to skarżący, jak się wydaje, nie kwestionował), czy też "odwołanie" od pisma informującego wnioskodawcę o okresie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Tytułem wstępu wskazać zaś należy, iż zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). W końcu, w uzasadnieniu decyzji organ winien w szczególności wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzący dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1). Z treści powołanych przepisów prawa wyraźnie wynika iż procedura związana z przyjęciem danej osoby do domu pomocy społecznej składa się z trzech etapów. Etap pierwszy i drugi obejmuje wydanie przez organ gminy właściwy dla danej osoby, a następnie przez organ gminy lub starostę powiatu prowadzący dom pomocy społecznej, decyzji o skierowaniu (etap pierwszy) i umieszczeniu (etap drugi) w danej placówce. Przyjęcie danej osoby do domu pomocy społecznej stanowi realizację wcześniej wydanych decyzji i ma charakter czynności materialno - technicznej. Organ właściwy w sprawie do wydania skierowania do domu pomocy społecznej, stosownie do art. 14 u.p.s. w związku z art. 7, 8, 9 k.p.a., obowiązany jest przy tym wyjaśnić stronie zasady korzystania z prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej, wynikające z art. 54 ustawy oraz przedstawić katalog takich domów o najdogodniejszym usytuowaniu w stosunku do miejsca zamieszkania zainteresowanego oraz o najlepiej dostosowanej infrastrukturze i zaopatrzeniu. Badanie liczby miejsc oraz czasu oczekiwania na przyjęcie do domu odbywa się już na tym etapie, czego jak wynika z analizy akt administracyjnych, zaniechano w niniejszym postępowaniu. Organ l instancji ograniczył się jedynie do przesłania stronie informacji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej o okresie oczekiwania na przyjęcie do wybranego przez siebie Domu Pomocy Społecznej przy ul. K. 7/9 w Ł. Z przyczyn nieznanych wskazał przy tym dom pomocy społecznej, na umieszczenie w którym czeka się najdłużej spośród wszystkich dostępnych na terenie Ł. Skarżący kontestując stanowisko organu l instancji nie kwestionował zaś samej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (o którą to decyzję wnioskował) lecz doręczoną mu informację o wyborze domu pomocy społecznej i okresie oczekiwania na umieszczenie. Przedmiotem rozważań organu odwoławczego stały się zaś obie wspomniane kwestie przy czym, co należy podkreślić, wskazanie domu pomocy społecznej, przy ul. K. 7/9 w Ł. nie stanowiło przedmiotu żadnego z rozstrzygnięć organu l instancji. Wskazanie konkretnej placówki, w której umieszczony zostanie wnioskodawca dokonuje się bowiem dopiero na etapie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Postępowanie w tym przedmiocie winno przy tym być, co do zasady, wszczęte niezwłocznie po ustatecznieniu się decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, z zastrzeżeniem, o którym mowa w art. 59 ust. 3 ustawy (powiadomienie o wpisaniu na listę oczekujących jeśli okres oczekiwania na umieszczenie przekracza 3 miesiące) oraz po ewentualnym rozważeniu możliwości zastosowania procedury, określonej w art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej (wskazanie domu pomocy społecznej zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania w którym okres oczekiwania wynosi mniej niż 3 miesiące). W przypadku zwłoki organów w tym zakresie, stronie służyć będzie (po wyczerpaniu trybu postępowania przed organami administracji) prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu. Informacja, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest bowiem rozstrzygnięciem, podlegającym zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, w konsekwencji zaś - nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi natomiast na fakt, iż decyzja o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej pozostaje zgodna z jego żądaniem na niezasadne uznano rozstrzyganie o jej niewykonywaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien w sposób prawidłowy ustalić przedmiot zaskarżenia, objęty pismem skarżącego z dnia 26 marca 2012 r. W zależności od tych ustaleń - odpowiednio zakwalifikować wspomniane pismo, rozpoznając je formalnie (jako odwołanie od "pisma") bądź też merytorycznie (przy ustaleniu, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu l instancji) lub też ewentualnie potraktować "odwołanie" jako zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej. B.C.