I OSK 482/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 817/12 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia od S.K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 8 poz. 67 ze zm.) i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919, ze zm.), odmówił dokonania czynności wypłaty na rzecz S.K. – emeryta policyjnego, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. S.K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011, przyznanego mu decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. Organ podniósł, iż w dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wobec braku od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną do dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz uprawniających organy Policji do orzekania dla tej grupy osób w formie decyzji, brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku S.K. Zgodnie natomiast z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym, przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Również przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Komendant Powiatowy Policji podkreślił, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył S.K. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 720, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2442/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. NSA uznał zasadność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że samo powołanie w postawie prawnej wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wskazania przepisów procedury administracyjnej, które, w ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ naruszył i naruszenie których mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie przez Sąd I instancji, że brak było podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011 nawet przy obszernych rozważaniach Sądu I instancji, co do braku zasadności rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 817/12, uwzględnił skargę S.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego[...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011 i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...]kwietnia 2011 r. nr [...]. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawową kwestią w rozpoznanej sprawie było rozstrzygnięcie, czy emerytowanemu policjantowi, który nabył pod rządami nieobowiązujących już przepisów uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, przysługuje nadal prawo do świadczenia na zasadach ukształtowanych ostateczną decyzją administracyjną Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], zmienionej następnie decyzją Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika stanowił art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 § 4,§ 9, § 10, § 11, § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708), które zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.). Następnie Sąd wyjaśnił, że to ostatnie rozporządzenie przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 100, poz. 919), zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 266, poz. 2246 ), poprzez uchylenie m.in. § 8 rozporządzenia z 2002 r. Oceniając skutki zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej, przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie l OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie l OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie l OSK 1576/09 oraz wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie l OSK 1713/10), uznał, że nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. i uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 r. jego § 8, nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom, czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powtórzył wyrażone w powyższych wyrokach stanowisko, wedle którego dopóki decyzje przyznające prawo do równoważnika nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Stwierdził, że zasadność takiego stanowiska wynika również z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.). Zdaniem WSA w Łodzi, czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro zatem, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, decyzją z dnia [...] maja 1999 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości, kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Sąd zauważył przy tym, że decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera w istocie żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z kolei wyeliminowanie przedmiotowej decyzji mogło nastąpić na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych bądź w sposób indywidualny poprzez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych. Oba przypadki w sprawie jednak nie wystąpiły. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamieszczonymi w wyroku tego Sądu z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2442/11, oraz przedstawionym powyżej stanowiskiem uznał, że decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach nią określonych. Odmowa wypłaty nastąpiła więc z naruszeniem wskazanych przepisów. Ponadto stwierdził, że argumentacja organu, zgodnie z którą odpadnięcie podstawy prawnej uniemożliwia wypłatę równoważnika jest niezasadna, gdyż przedmiotowa decyzja zawiera odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych w zakresie wysokości stawek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki[...], reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił też o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 1 i 2 cyt. powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. oraz w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i ich rodzin, poprzez ich niezastosowanie. Sformułował również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Po pierwsze, postawił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów postępowania, a także nie naruszała prawa materialnego. Po drugie, postawił zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do jej nieuwzględnienia. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty, podniósł, że z przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny wynika, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie czynnemu w służbie policjantowi. Natomiast równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał emerytom i rencistom na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tylko do 1 stycznia 2005 r., czyli do czasu jego zmiany rozporządzeniem tego organu z dnia 28 grudnia 2005 r. Z kolei pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej prawo do równoważnika nie stanowi przeszkody prawnej do wydania decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emeryta policyjnego. Podstawą bowiem do wydania tego rodzaju decyzji jest stan prawny ukształtowany rozporządzeniem zmieniającym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Nie dochodzi zatem do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, unormowanej w art. 16 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, S.K. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu skarżący przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i stwierdził, że wyrok ten w pełni odpowiada obowiązującemu prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawową kwestią dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku miało ustalenie, czy odmowa dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego następuje w formie władczego rozstrzygnięcia – decyzji administracyjnej, tak jak przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, czy też dokonanie wypłaty tego rodzaju świadczeniu lub odmowa dokonania takiej wypłaty zawiera się w czynności materialno-technicznej właściwego organu administracji publicznej. Odpowiedzi na powyższe pytanie udzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 9/13, a skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę pogląd wyrażony w powołanej uchwale w całości podziela. I tak, w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uzasadniając tak wyrażony pogląd, NSA wyjaśnił, iż uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r., stanowił, że "Decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodziny, o których mowa w § 8, organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na ich miejsce zamieszkania, 2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub emerytów i rencistów Komendy Głównej Policji oraz członków ich rodzin, o których mowa w § 8, zamieszkałych w Warszawie, wydaje Komendant Główny Policji". Czynność materialno-techniczna wypłaty równoważnika pieniężnego należy do zadania właściwej jednostki organizacyjnej Policji (§ 3 ust. 7 rozporządzenia). Wedle NSA, wyróżnienie w regulacji prawnej rozporządzenia przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego nie pozwala na wyodrębnienie odrębnego rodzaju sprawy w postaci sprawy wypłaty równoważnika, a właściwa jednostka organizacyjna Policji podejmuje wyłącznie czynność wypłaty. Jednostka ta, jak podkreślił Sąd, nie jest bowiem właściwa do przyznania równoważnika, a tym samym do rozstrzygnięcia o odmowie wypłaty. NSA zwrócił przy tym uwagę, że powołane rozporządzenie reguluje ustalanie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. To z kolei wymaga rozważenia, czy w oparciu o regulację rozporządzenia można rozdzielić jako odrębne sprawy: – sprawę przyznania równoważnika pieniężnego; sprawę ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. Dokonując w tym zakresie oceny prawnej NSA stwierdził, że przyjęte rozwiązania w rozporządzeniu, wprowadzające złożoną konstrukcję nabycia prawa do równoważnika pieniężnego przez rozdzielenie prawa do przyznania od ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego przez policjanta uzasadnia wyróżnienie w ukształtowaniu tego prawa dwóch etapów, a w następstwie tego dwóch form działania organu administracji publicznej. Pierwszy to przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego policjantowi, który spełnia przesłanki określone w § 1 rozporządzenia, o ile nie występują przesłanki negatywne wyłączające przyznanie tego uprawnienia. Przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Stanowi o tym expressis verbis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Drugi etap, to ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont za dany rok. Ustalenie uprawnienia co do wysokości równoważnika pieniężnego jest czynnością materialno-techniczną. Czynność ta tylko potwierdza posiadanie prawa do równoważnika i konkretyzuje wysokość równoważnika pieniężnego, do którego prawo wynika z decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Te dwa etapy, jak wyjaśnił dalej Naczelny Sąd Administracyjny, tworzą wspólną całość, a w konsekwencji objęte są właściwością organów do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego. Jednocześnie NSA zaznaczył, że przyjęcie rozróżnienia dwóch etapów w zakresie przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego, a w następstwie wyróżnienia dwóch form działania ma istotne konsekwencje. Zarówno bowiem jedna, jak i druga forma działania organu administracji publicznej jest oparta na zasadzie praworządności. Organ administracji publicznej może podejmować działanie tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Otóż, wprowadzenie w powołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. rozróżnienia przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w zakresie jego ukształtowania: na przyznanie i ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego ma następstwa prawne dla rozważenia kwestii trwałości praw nabytych. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Przesądza o tym jednoznacznie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc, że "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz od liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego". Pozostawanie zatem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wyłącza dopuszczalności podjęcia czynności ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego. NSA poczynił w tym miejscu istotną uwagę stwierdzając, iż uchylenie § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. ma podstawowe znaczenie dla podjęcia czynności materialno-technicznej. Wyłączenie, przez uchylenie § 8 rozporządzenia, uprawnienia przyznanego na podstawie niekonstytucyjnego w tym zakresie rozporządzenia, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08, emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie, wyklucza podjęcie czynności materialno-technicznej na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takiego prawa nie mają. Z powyższego stanowiska NSA wywiódł również twierdzenie, że trwałość praw nabytych jest podstawową wartością w demokratycznym państwie prawnym. Abstrakcyjne jednak przypisywanie tej wartości znaczenia absolutnego, bez uwzględnienia zróżnicowania regulacji materialnego prawa administracyjnego, nie jest dopuszczalne. Należy to też uwzględnić przy rozważeniu granic zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zdaniem NSA, pierwszeństwo należy przypisać przepisom materialnego prawa administracyjnego, które w założony w regulacji sposób, w zróżnicowany sposób mogą kształtować podstawę konkretyzacji praw jednostki. W takim przypadku z trwałości decyzji administracyjnej nie można wyprowadzać podstaw do obowiązku podejmowania czynności materialno-technicznej. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przy zamkniętej regulacji materialnoprawnej spraw wymagających formy decyzji administracyjnej nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego i w zakresie wypłaty. Formą działania jest w tym przedmiocie czynność materialno-techniczna. Przekładając zatem wyżej opisane rozważania na grunt niniejszej sprawy należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie uznał, iż przedmiotem skargi S.K. były decyzje administracyjne wydane w przedmiocie dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego, skoro do załatwiania spraw wypłaty tego świadczenia zastrzeżona była forma czynności materialno-technicznej. W tej zaś sytuacji, rozstrzygnięcie Sądu I instancji uzasadnione zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) było nieprawidłowe. Z powyższych względów na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.