II GSK 1695/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 100/11 w sprawie ze skargi H. Ch. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W., 2. zasądza od H. Ch. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. 1258,50 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt osiem pięćdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 11 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 100/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. C. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] września 2010 r. w części nakładającej na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w wysokości 8.000 zł, w pozostałej części Sąd oddalił skargę oraz zasądził koszty postępowania kasacyjnego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] września 2010 r. nakładającą na H. C., działającego pod firmą Z. "B." w S., karę pieniężną: za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w kwocie 3.000 zł oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w wysokości 8.000 zł. Uzasadniając nałożenie kary za brak licencji, organy celne uznały, że nie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki wynikające z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) do kwalifikacji przewozu jako dokonywanego na potrzeby własne, gdyż kontrolowanego pojazdu nie prowadził przedsiębiorca, ani też jego pracownik, natomiast kierowca pojazdu świadczył usługi przedsiębiorcy H. C. z tytułu umowy o dzieło. W konsekwencji organy przyjęły, że przewóz drogowy w dniu [...] czerwca 2010 r. był świadczeniem usług transportu, do których wykonywania niezbędne było uzyskanie licencji, którą to nie legitymował się skarżący (art. 5 ust. 1 u.t.d.). Ponadto organ odwoławczy podał, że druga kara pieniężna w kwocie 3.000 zł. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, została nałożona ponieważ kontrolowany pojazd nie mieścił się w ustawowych wyjątkach od zasady uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, a kierujący pojazdem nie legitymował się dokumentem stwierdzającym poniesienie takiej opłaty. Przesłuchany w postępowaniu L. J. oświadczył, że nie otrzymał od przedsiębiorcy ani karty opłaty drogowej, ani pieniędzy na jej zakup. Organ wskazał ponadto, że stosownie do dyspozycji art. 87 ust. 1 u.t.d., podczas przejazdu wykonywanego w zakresie transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. licencję oraz kartę opłaty drogowej. Osobą odpowiedzialną za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty jest przedsiębiorca. Organ ponadto podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż to H. C., a nie L. J. wykonywał w dniu [...] czerwca 2010 r. transport drogowy bez wymaganej licencji i bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wyjaśniono, że z pisma strony z dnia [...] lipca 2010 r. wynikało, że L. J. nie był pracownikiem przedsiębiorstwa skarżącego, lecz jedynie wykonywał na jego rzecz przewóz 200 ton ziemi z W. do W. zgodnie z łączącą strony umową o dzieło. W dniu kontroli natomiast kierowca okazał wypis z zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne Z. "B." oraz zeznał, że jechał po piasek do żwirowni w M., dokąd został wysłany przez pracownika tego zakładu. Kierowca oświadczył ponadto, że nie prowadzi działalności gospodarczej, a przewóz w dniu kontroli wykonywał pojazdem stanowiący własność strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do skargi wniesionej przez H. C. wskazał, że zarzut strony skarżącej co do braku w rozpoznawanej sprawie podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drodze krajowej nie znajdował uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Organy celne w ocenie Sądu prawidłowo ustaliły i przyjęły, że chodzi przede wszystkim o – przewidziany w art. 42 ust. 1 u.t.d. – obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, a jak pokazuje materiał dowodowy zebrany w sprawie nie zaistniała żadna z pięciu wyjątkowych okoliczności wyłączających ustawowy obowiązek ponoszenia stosownych opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Sąd wskazał, iż w kontekście ustaleń poczynionych przez organy celne, skarżący zobowiązany był uiścić stosowną opłatę, a dowód uregulowania tej należności kierujący powinien mieć przy sobie i okazywać organom kontroli, stosownie do wymogu określonego w art. 87 ust. 1 w zw. z ust. 2-3 u.t.d., przy czym to na przedsiębiorcy wykonującym przewóz drogowy ciążyła odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty, w tym także w kartę opłaty drogowej. Brak dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych w momencie dokonywania kontroli stanowił naruszenie ww. przepisu, a skutkiem czego sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej. Nadto Sąd I instancji stwierdził, że zakres odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy różni się od odpowiedzialności kierowcy z tytułu popełnienia wykroczenia. Kierowca odpowiada bowiem za naruszenie – wynikającego z art. 87 ust. 1 u.t.d. – obowiązku posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej i to niezależnie od tego, czy przedsiębiorca opłatę taką uiścił czy też nie. Odpowiedzialność przedsiębiorcy zaś jest związana z faktem wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. Co do kary za stwierdzony w postępowaniu brak u przedsiębiorcy licencji na wykonywanie transportu drogowego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało podjęte co najmniej przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia istotnych w tej sprawie okoliczności. Jak stwierdził WSA, uzyskanie przez przedsiębiorcę licencji na wykonywanie transportu drogowego jest niezbędne do podjęcia i wykonywania transportu drogowego (art. 5 ust. 1 utd.), tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał jednoznacznie stwierdzić, czy przedsiębiorca H. C., prowadzący działalność pod firmą Z. "B." w S., należał do kręgu podmiotów (przedsiębiorców) obowiązanych legitymować się w dniu kontroli drogowej licencją. W postępowaniu nie wyjaśniono bowiem, czy skarżący miał w zakresie działania swojego przedsiębiorstwa wykonywanie transportu drogowego, oraz jaki charakter miał przewóz pojazdem przedsiębiorcy kierowanym przez L. J. w dniu [...] czerwca 2010 r., czy było to odpłatne świadczenie usług transportowych na rzecz konkretnej osobie trzeciej, czy też był to inny rodzaj nieodpłatnego transportu, w szczególności przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Zdaniem Sądu nie było dostatecznych podstaw prawnych, by przyjmować, że brak przesłanek ujętych w art. 4 pkt 4 u.t.d. powoduje automatyczne przekształcenie się takiego przewozu w zarobkowy przewóz drogowy wymagający licencji. W skardze kasacyjnej organu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w części nakładającej na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji przez uznanie, że organy celne naruszyły przepis art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. z 2005 roku, Nr 8 poz. 60 ze zm., dalej o.p.), w zw. z art. 180 § 1 o.p., gdyż wydały rozstrzygnięcie w powyższym zakresie bez dokładnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia przepisów o.p., gdyż w ocenie kasatora organy celne rozważyły i wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, co umożliwiło wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej kwestii; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 4 u.t.d., polegające na wadliwym przyjęciu stanu faktycznego i nakazaniu ustalenia, czy skarżący należał do kręgu podmiotów obowiązanych legitymować się licencją, o której mowa w art. 5 ust. 1 utd., podczas gdy w toku postępowania organy celne wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że przewóz wykonywany przez skarżącego, ze względu na brak spełnienia wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 4 utd., nie może być kwalifikowany jako przewóz na potrzeby własne, a tym samym jego wykonywanie wymaga posiadania licencji, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: art. 4 pkt 4 utd. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak przesłanek ujętych w tym przepisie nie powoduje automatycznego przekształcenia się wykonywanego przewozu w przewóz drogowy wymagający licencji. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną oparto na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach, a jej autor uznał za wadliwą ocenę Sądu I instancji, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy czym naruszyły wskazane przepisy ustawy Ordynacja podatkowa (o.p.). Sąd błędnie również wyłożył przepis art. 4 pkt 4 utd. uznając, że niespełnienie warunków niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne – nie może przekształcić się automatycznie w przewóz drogowy wymagający licencji. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej jest nieprawidłowa wykładnia art. 4 pkt 4 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, aby konkretny przewóz mógł zostać uznany za przewóz na potrzeby własne, musi być to przewóz nieodpłatny i musi spełniać określone normatywne warunki, w tym między innymi używane do takiego przewozu pojazdy samochodowe prowadzone muszą być przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, przedsiębiorca musi legitymować się tytułem prawnym do pojazdu, a przewożone pojazdem rzeczy muszą stanowić albo własność przedsiębiorcy albo są przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione. Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw prawnych, aby przyjmować, iż niespełnienie jednej lub więcej przesłanek z art. 4 pkt 4 u.t.d. może automatycznie przekształcać taki przewóz w zarobkowy przewóz wymagający licencji. Sąd, dokonując takiej wykładni, nie uwzględnił art. 4 pkt 3 u.t.d. zgodnie z którym transportem drogowym jest każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4., a zatem jest transportem wymagającym, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, licencji i piętnowanym w razie stwierdzenia jej braku, karą pieniężną wskazaną w pkt 1.1 załącznika do ustawy. Reasumując, stwierdzenie przez organy kontroli, że przewóz drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności, narusza warunek lub warunki przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 u.t.d., powoduje uznanie takiego przewozu za transport drogowy z konsekwencją wynikającą z art. 87 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.t.d. Nieprawidłowe zatem było zawarte w uzasadnieniu pouczenie co do konieczności ustalania przez organ, czy skarżący miał w zakresie działania swojego przedsiębiorstwa również wykonywanie transportu drogowego oraz czy kontrolowany przewóz miał odpłatny charakter usługi na rzecz osoby trzeciej. Nawiązując ponadto do zarzutów prawa procesowego wypada przede wszystkim stwierdzić, iż uprawnionymi organami do przeprowadzenia kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 utd. są, na podstawie art. 89 ust. 1 utd., poza funkcjonariuszami Policji i Inspekcji Transportu Drogowego, są również funkcjonariusze celni i oni też mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie o nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 92 ust. 1 tej ustawy stanowi postępowanie administracyjne, nie zaś podatkowe, a zatem prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a nie jak przyjął Sąd I instancji w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Podobieństwo rozwiązań procesowych zawartych w obu ustawach każe rozważyć prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organ w świetle określonych zasad i instytucji przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś Ordynacji podatkowej. Zwrócić należy bowiem uwagę, że zasadniczą kwestią jest skontrolowanie zachowania stosownych rygorów procesowych wadliwie przyporządkowanych, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do instytucji właściwych postępowaniu podatkowemu zamiast administracyjnemu. Ponownie rozpoznając skargę, Sąd uwzględni dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa i kierując się nią skontroluje, czy wykonywany przez skarżącego przewóz był obciążony niedochowaniem warunku przewozu na potrzeby własne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.