II GSK 623/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2399/12 o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 670/07 ze skargi B.S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. B.S. w dniu 11 czerwca 2010 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 670/07. W skardze podniosła, że dopiero teraz zdobyła dowody, że ARiMR wybiórczo dostarcza dokumenty w sprawie celem zafałszowania prawdy. Na dowód powyższego wskazała na brak w aktach sprawy załącznika do pisma z dnia [...] lutego 2007 r. i drugiego protokołu z wizytacji oraz odmowę wydania mężowi skarżącej dokumentacji pomimo posiadania przez niego pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r., V SA/Wa 2093/10, odrzucił skargę B.S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego przywołanym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r., II GSK 1284/12, uchylił postanowienie WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 2093/10 i przekazał sprawę o wznowienie postępowania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności na dwie kwestie. Po pierwsze, że Sąd I instancji wadliwie po rozpoznaniu skargi o wznowienie postępowania na posiedzeniu niejawnym odrzucił ją, podnosząc, że nie zawierała ona elementów wskazanych w art. 279 p.p.s.a., tj. okoliczności stwierdzających zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądania uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia, nie wezwawszy uprzednio strony do uzupełnienia braków. Po drugie zaś, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji orzekając na posiedzeniu niejawnym, nie ograniczył się tylko do badania treści skargi, a dokonał ustaleń faktycznych badając, czy konkretna przesłanka wznowienia zaistniała, co – w przekonaniu sądu kasacyjnego – jest możliwe jedynie na rozprawie. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r., V SA/Wa 2399/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy na rozprawie odrzucił skargę B.S. o wznowienia postępowania, wskazując jako podstawę art. 281 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze o wznowienie postępowania. Sąd I instancji wskazał, że pismo z dnia [...] maja 2006 r., którego brak zarzucała skarżąca, znajdowało się w aktach administracyjnych, a to oznacza, że było brane pod uwagę przez sąd wydający wyrok w sprawie ze skargi B.S., IV SA/Wa 670/07. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że pismo z dnia [...] maja 2006 r. stanowiące przedmiot korespondencji ARiMR do dyrektorów ośrodków doradztwa rolniczego, znajdowało się w aktach administracyjnych, na podstawie których Sąd I instancji wydał wyrok w 2007 r. Sąd I instancji podniósł także, że akta są chronologicznie ułożone, co potwierdza ich częściowa numeracja oraz karta poglądowa, co pozwala przyjąć, że akta stanowią integralną całość. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej odnoszące się do braku drugiego protokołu z wizytacji. Protokół z drugiej wizytacji przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej we wrześniu 2006 r. znajduje się bowiem – zdaniem Sądu I instancji – w aktach administracyjnych, a ustalenia z tej wizytacji uwzględnione zostały przez sąd wydający wyrok z dnia 15 czerwca 2007 r. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że nietrafne są zarzuty skarżącej polegające na nieudostępnieniu jej mężowi dokumentacji sprawy, pomimo, że był on pełnomocnikiem skarżącej. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że okoliczności te miały miejsce już po wydaniu wyroku, a jednocześnie nie potwierdzają one wystąpienia przesłanek wznowieniowych z art. 273 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła B.S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części oraz przekazania sprawy w tej części do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej pełnomocnik wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, co do których oświadczył, że nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części, przy czym jednocześnie złożył prośbę o przekazanie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) przepisu art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 276 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 281 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegającego na oparciu zaskarżonego orzeczenia na luźnym zbiorze kartek niebędących oryginalnymi dokumentami (a w istotnym zakresie w ogóle nie będących dokumentami, tj. niepodpisanych) i niestanowiących akt sprawy, co wpłynęło na wynik sprawy, albowiem na tych właśnie luźnych kartkach Sąd oparł stwierdzenie, że sporne pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Departamentu Pomocy Krajowej z dnia [...] maja 2006 roku, znak: [...], znajdowało się w aktach sprawy przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w chwili orzekania w czerwcu roku 2007 w sprawie IV SA/Wa 670/07, 2) przepisów art. 281 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 276 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także art. 45 ust. 1 Konstytucji, polegającego na dokonaniu ustalenia, że w chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w czerwcu roku 2007 w sprawie IV SA/Wa 670/07 w aktach administracyjnych przekazanych temu Sądowi znajdowało się pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Departamentu Pomocy Krajowej z dnia [...] maja 2006 roku, znak: [...], na tej podstawie, że w przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w roku 2012 "aktach administracyjnych" (które w rzeczywistości na takie miano nie zasługiwały) znajdowała się kserokopia tego pisma opatrzona napisaną długopisem liczbą "42" w kółku, oraz że "akta administracyjne" są chronologicznie ułożone, co potwierdza jakoby ich częściowa numeracja oraz karta poglądowa, w której opisano dokumenty wraz z oznaczeniem dat wpływu do organu, gdy tymczasem: a) liczba 42 z pewnością nie była numerem karty akt (o czym świadczy choćby fakt, że liczba dokumentów poprzedzających wspomnianą kserokopię jest większa niż 42, a ponadto tylko kilka dokumentów w ogóle opatrzonych jest jakimś numerem), b) wspomniana kserokopia z pewnością nie jest oryginałem dokumentu złożonego przez skarżącą do akt sprawy, albowiem na oryginale tym znajdowała się oryginalna wzmianka "BIURO POWIATOWE ARiMR w P. wpłynęło dn. 16 LUT. 2007 l.dz. 520/1", podczas gdy na kserokopii znajduje się tylko kserokopia tej wzmianki, c) kserokopia ta nie jest z pewnością kserokopią karty 42 akt sprawy, albowiem liczba "42" w kółku jest na tej kserokopii napisana długopisem (i nie jest kserokopią), gdyby zaś była to kserokopia karty 42 akt sprawy, to także ta liczba zostałaby odbita przez ksero; d) kserokopia ta nie jest poświadczona za zgodność z oryginałem; e) praktycznie żaden dokument zawarty w tych "aktach" nie jest dokumentem oryginalnym; f) z całą pewnością akta te są różne od akt przedstawionych Sądowi w roku 2007, o czym świadczy fakt, iż większość kart w tych "aktach" to kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem w roku 2012; g) przekazane dokumenty nie są ze sobą w żaden sposób połączone, co uniemożliwia ocenę, czy to, co w nich się obecnie znajduje, znajdowało się tam już wcześniej; h) akta nie są chronologicznie ułożone, trudno zresztą mówić o ułożeniu chronologicznym zbioru luźnych kartek; i) załączona karta poglądowa została w sposób oczywisty wytworzona w roku 2012, nie może więc świadczyć o treści akt w roku 2007; j) w "aktach" tych nadal brakuje niektórych dokumentów, tak na przykład brak w nich drugiej strony odpowiedzi organu na skargę (w aktach znajdują się poświadczone za zgodność z oryginałem w dniu 12 czerwca 2012 roku strony nr 1 i nr 3 tej odpowiedzi, strony 2 jednak brak); k) wymienione na karcie poglądowej dokumenty, jak na przykład odpowiedź na skargę (dokument nr 48 na karcie poglądowej), nawet w kserokopii w aktach teraz się nie znajdują (nie znajduje się tam na przykład strona druga odpowiedzi na skargę); z wymienienia danego dokumentu na tej karcie tym bardziej nie sposób więc wnioskować, że dokument ten znajdował się w aktach przekazanych Sądowi i to w roku 2007, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem właśnie to dokonane sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania i z rzeczywistym stanem sprawy ustalenie było podstawą przyjęcia, że powołana przez stroną podstawa wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie skargi o wznowienie postępowania; 3) naruszenie art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 akapit pierwszy oraz akapit drugi zdanie pierwsze Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 roku oraz z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (zwanego dalej "rozporządzeniem 1257/1999") oraz w związku z zasadą przestrzegania przy implementacji prawa Unii Europejskiej, praw podstawowych, z zasadą autonomii proceduralnej oraz z zasadą effet utile, polegającego na tym, że w sytuacji, gdy przedmiotem sporu jest to, czy określony dokument, który wpłynął do organu, został w poprzednim postępowaniu załączony do akt sprawy przekazanych sądowi administracyjnemu, Sąd faktycznie obciążył stronę skarżącą w praktyce niemożliwym do spełnienia (zwłaszcza wobec zakazu prowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów ze świadków i z przesłuchania stron) obowiązkiem wykazania, że dokumentu tego w aktach nie było, mimo że: a) zwykłą praktyką jest prowadzenie przez polskie organy administracji publiczne akt każdej sprawy w taki sposób, że każda karta jest ponumerowana i że karty są w sposób trwały ze sobą połączone (zszyte); b) zwykłą praktyką (i to wymaganą prawem) jest przekazywanie przez te organy oryginałów akt sądowi administracyjnemu; c) praktyk powyższych nie stosują wyłącznie organy implementujące Wspólną Politykę Rolną Unii Europejskiej, tj. organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; d) brak numeracji i zszycia akt oraz brak przekazania oryginalnych akt w niniejszej sprawie jest jedną z przyczyn niemożliwości stwierdzenia, czy sporny dokument w przekazanych sądowi administracyjnemu aktach się znajdował czy też nie; 4) przepisów art. 281 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 282 § 1 i § 2 p.p.s.a., polegającego na odrzuceniu skargi, gdy tymczasem zgodnie z tymi przepisami ustalenie przez Sąd, że powołana przez stronę w ramach podstawy z art. 273 § 2 p.p.s.a. okoliczność faktyczna była znana Sądowi orzekającemu w pierwotnym postępowaniu, nie uzasadnia odrzucenia skargi o wznowienie tego postępowania, lecz jedynie jej oddalenie, zaś naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, skoro spowodowało wydanie orzeczenia w innej formie o innej treści niż orzeczenie, które zapadłoby w razie braku tego naruszenia (wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi zamiast wyroku o jej oddaleniu). Jednocześnie kasator wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym z następującym pytaniem: "Czy w sytuacji, gdy przedmiotem sporu w sprawie o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego odwołania od decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania objętego prawem Unii Europejskiej dofinansowania dla młodych rolników jest to, czy określony dokument, który wpłynął do organu, został w poprzednim postępowaniu załączony do akt sprawy przekazanych sądowi administracyjnemu, prawo Unii Europejskiej (a zwłaszcza art. 47 Karty oraz art. 6 ust. 1 Konwencji oraz zasada nienaruszania praw człowieka przy wykonywaniu prawa Unii Europejskiej) wymaga w sytuacji, gdy według prawa krajowego niemożliwe jest prowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów ze świadków i z przesłuchania stron - przyjęcia domniemania, że dokumentu tego w aktach nie było, jeżeli: - zwykłą praktyką jest prowadzenie przez polskie organy administracji publicznej akt każdej sprawy w taki sposób, że każda karta jest ponumerowane i że karty są w sposób trwały ze sobą połączone (zszyte); - zwykłą praktyką (i to wymaganą prawem) jest przekazywanie przez te organy oryginałów akt sądowi administracyjnemu; - praktyk powyższych nie stosują wyłącznie organy implementujące Wspólną Politykę Rolną Unii Europejskiej, tj. organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; - brak numeracji i zszycia akt oraz brak przekazania oryginalnych akt w niniejszej sprawie jest jedną z przyczyn niemożliwości stwierdzenia, czy sporny dokument w przekazanych sądowi administracyjnemu aktach się znajdował czy też nie?". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przywołał szereg argumentów na poparcie zarzutów w niej postawionych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do art. 281 p.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca skargę, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Oznacza to w szczególności, że odrzucenie na rozprawie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadku, kiedy okaże się ona niedopuszczalna. Taka sytuacja zachodzi zaś jedynie wówczas, gdy termin do wniesienia skargi nie został zachowany albo gdy skarga nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia. Badanie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania nie jest jednak badaniem zasadności skargi, lecz obejmuje jedynie stwierdzenie warunków umożliwiających jej rozpatrywanie. Na tym etapie sąd nie bada więc trafności przywołanych podstaw wznowienia postępowania, ale tylko fakt ich powołania. Tym samym przez brak ustawowych podstaw wznowienia, uzasadniający zgodnie z art. 281 p.p.s.a. odrzucenie skargi na rozprawie, należy rozumieć wyłącznie sytuację, w której skarga nie zawiera wskazania podstawy wznowienia przewidzianej przez art. 271-273 p.p.s.a., nie zaś merytoryczną ocenę okoliczności uzasadniającej podstawę wznowienia. Jedynie więc w przypadku, w którym sąd rozpoznający skargę stwierdzi, że w skardze nie wskazano żadnej z ustawowych podstaw wznowienia, powinien skargę odrzucić, natomiast gdy stwierdzi, że wskazane w skardze ustawowe przyczyny wznowienia nie są uzasadnione, powinien skargę oddalić. Taka ocena prawna co do rozpoznawania skargi o wznowienie postępowania została wyrażona w tej sprawie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 r., II GSK 1284/12. W uzasadnieniu tego postanowienia wyraźnie wskazano, że odrzucenie skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem dotyczy sytuacji, gdy skarga nie spełnia wymagań formalnych i z tego powodu nie może być rozpoznana. Wymogiem formalnym jest także oparcie skargi na takiej podstawie, z którą ustawa wiąże dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania. Jeżeli więc strona wskazuje w skardze o wznowienie postępowania podstawę wznowienia, którą przewiduje ustawa, to nie można odrzucić skargi z tego powodu, że zarzuty podnoszone w skardze, które uzasadniały zaistnienie podstawy wznowieniowej, okazały się niezasadne. Odrzucenie skargi o wznowienie postępowania, tak jak odrzucenie każdego innego środka zaskarżenia oznacza, że sprawa nie może być rozpoznana co do istoty, merytorycznie, ponieważ występuje przeszkoda formalna, z której wystąpieniem ustawa łączy skutek w postaci odrzucenia skargi. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 281 i art. 282 § 1 i 2 p.p.s.a., ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji przyjął, że skarga o wznowienie postępowania w tej sprawie jest dopuszczalna i rozpoznał ją, oceniając zasadność podnoszonych przez skarżącą zarzutów, uzasadniających w jej ocenie istnienie podstawy wznowieniowejj, podczas gdy zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę, co oznacza, że podstawą tego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalność skargi. Powoduje to nie tylko stan sprzeczności między sentencją zaskarżonego postanowienia a jego uzasadnieniem, ale także brak jakiegokolwiek stanowiska Sądu I instancji co do tego, co mogło stanowić podstawę odrzucenia skargi o wznowienie postępowania. Skoro rozstrzygnięcie Sądu I instancji dotyczy tego, że skarga podlega odrzuceniu, to nie jest i nie było możliwe orzekanie co do tego, czy podstawa wznowieniowa była uzasadniona w okolicznościach niniejszej sprawy. Oznacza to zarazem, że skoro Sąd I instancji odrzucił skargę o wznowienie postępowania, to przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej mogą być kwestie dotyczące dopuszczalności skargi, a nie kwestie związane z zasadnością skargi, na które powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej i to mimo tego, co zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z tego względu należało przyjąć, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wskazał żadnych powodów, które uzasadniały odrzucenie skargi, co skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z tego też powodu nie można odnieść się do oceny Sądu I instancji co do zasadności zarzutów uzasadniających podstawę wznowienia, a także do polemiki z tą oceną, przedstawioną w skardze kasacyjnej, która wykracza poza zakres rozstrzygnięcia (odrzucenia skargi). Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej wykraczające poza zakres rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu nie mogą być uwzględnione, gdyż dotyczą nie rozstrzygnięcia, lecz wadliwego uzasadnienia. Można jedynie podzielić stanowisko skarżącej, że motywy przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie mogły stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Rzeczą Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc ponowne zbadanie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania, a w przypadku stwierdzenia, że jest ona dopuszczalna, rozpoznanie sprawy i ustosunkowanie się do powołanych przez skarżącego podstaw wznowienia. W przypadku zaś negatywnej oceny ich trafności Sąd I instancji oddali skargę o wznowienie. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.