II SAB/Kr 155/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Gminy Miejskiej K. postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić od Skarbu Państwa - Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżącemu A.G. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu. A.G. pismem z dnia 21 sierpnia 2012r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta K. w przedmiocie sprzedaży lokalu gminnego przy ul. [...], na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z 24.05.2006r. w sprawie sprzedaży lokali użytkowych, dotycząca możliwości przyznania najemcy prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył do Prezydenta Miasta wniosek o wykup w/w lokalu 8 lat temu. Oznacza to, iż stosowny wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w 2004 r. i w tymże roku postępowanie zostało zainicjowane, przedmiotowa sprawa prowadzona była zarówno w Zarządzie Budynków Komunalnych, jak i w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta. Skarżącego poinformowano jedynie, iż jego wniosek został pozostawiony bez dalszego biegu - i to nie w drodze odrębnego orzeczenia w konkretnej, danej formie prawnej, tylko w drodze zwykłego pisma, na dodatek wysłanego jako odpowiedź na zapytanie skarżącego o stan sprawy. Skarżący wielokrotnie kierował pisma do organu, które w świetle art. 37 kpa winny były być potraktowane jako zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, skarżył się na przewlekłe prowadzenie sprawy, dopytywał o stan załatwienia sprawy i termin jej załatwienia) - a co za tym idzie -przekazane według właściwości do organu wyższego stopnia. Organ prowadzący sprawę nie uczynił tego, tylko przesyłał skarżącemu lakoniczne nieadekwatne do sytuacji faktycznej i prawnej odpowiedzi. Informowanie skarżącego o trudnościach w ewentualnych czynnościach geodezyjnych w terenie czy zaświadczeniach o samodzielności lokalu nie powinny trwać aż tyle lat, zwłaszcza, że rodzaj tytułu prawnego lokalu użytkowego jest kluczowy w kontekście prowadzenia działalności gospodarczej. Nawet gdyby podzielić argumentacje organu, iż postępowanie zostało zakończone 2010 r. na skutek pozostawienia wniosku bez biegu, to i tak wystąpiła daleko idąca przewlekłość, gdyż organ zajmował się wnioskiem skarżącego aż 6 lat, co w kontekście koniecznych do wykonania czynności oraz faktu, że kwestią wykupu lokali przez najemców zajmuje się wyspecjalizowana grupa ludzi w Urzędzie Miasta -jest całkowicie niezrozumiałe i absolutnie niedopuszczalne. Skarżący wniósł o .stwierdzenie przewlekłości i zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż sprawa ta była rozpatrywana zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w trybie cywilno - prawnym. Obowiązujące przepisy prawa w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego nie wskazują również obowiązku wydania przez organ administracji publicznej decyzji orzekającej o przeznaczeniu lub odmowie przeznaczenia nieruchomości do zbycia. Słuszność powyższego stanowiska została potwierdzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu wydanym w dniu [...].07.2012r. uznającym zażalenie skarżącego za nieuzasadnione, wskazując na fakt, iż nie można zarzucić organowi l instancji bezczynności w rozumieniu art. 37 kpa, skoro wniosek nie został złożony w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy kpa. W dalszej części odpowiedzi na skargę skarżony organ opisał szczegółowo podjęte czynności w przedmiotowej sprawie, przy jednoczesnym wskazaniu, iż Gmina Miejska K. , w ramach obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, dołożyła wszelkich starań w celu przygotowania przedmiotowego, lokalu użytkowego do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz jego najemcy. Zbycie lokalu nie może natomiast nastąpić z uwagi na konieczność kierowania się przez organy gminy zasadą racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym. Skarżący był wielokrotnie pisemnie informowany przez poszczególne wydziały UMK/jednostki miejskie, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują innej formy wykupu. W szczególności o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie nabycia przedmiotowego lokalu użytkowego informowano najemcę pismami: z dnia 17.06.2009r., z dnia 17.08.2009r., z dnia 10.11.2009r. i pismem z dnia 15.10.2010r, w którym poinformowano o zakończeniu postępowania prowadzonego w sprawie z uwagi na wyłączenie nieruchomości objętej wnioskiem ze sprzedaży. Skarżący został zatem poinformowany o braku możliwości nabycia najmowanego lokalu już pismem z dnia 17.06,2009r, a postępowanie w tej sprawie ostatecznie zakończone zostało w 2010r. o czym najemca również został poinformowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz., 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r, póz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli sądów administracyjnych określony został w art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Oznacza to, iż przewlekłość może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z przewlekłością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na przewlekłość organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie sprzedaży nieruchomości będącej własnością gminy w drodze bezprzetargowej. Tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa ż dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261 póz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości (i to z zastrzeżeniem formy bezprzetargowej), a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 kpa, podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem, jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 Nr 43 póz. 296 ze zm.), do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji, brak w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, aby załatwienie sprawy sprzedaży skarżącemu lokalu użytkowego miało nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żądana przez skarżącego czynność ma charakter cywilnoprawny i jest dokonywana w ramach dwustronnej czynności prawnej (zawarcia umowy). Tym samym nie sposób przyjąć, iż należy do sfery administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne. Należy przy tym stwierdzić, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisy w/w uchwały Rady Miasta K. , nie przewidują podejmowania w postępowaniu administracyjnym odrębnych czynności związanych z ustaleniem i realizacją prawa pierwszeństwa w nabywaniu lokali użytkowych. W konsekwencji żądanie skarżącego mogło być rozpatrywane jedynie jako żądanie o zawarcie umowy sprzedaży lokalu użytkowego z uwzględnieniem przysługującego mu ewentualnie w tym względzie pierwszeństwa. Skoro do dochodzenia roszczenia o zawarcie umowy cywilnoprawnej nie jest właściwy sąd administracyjny, a sąd powszechny, to w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na przewlekłość w tym zakresie organu wykonawczego gminy jest niedopuszczalna (por. również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010r. sygn. akt l OSK 442/10 (Lex Omega nr 606371), w którym wskazano, że "sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego". Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.