V SA/Wa 2019/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2012r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia ... kwietnia 2012r., nr ...; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. L. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozpatrując wniosek M. L. (zwanej dalej: skarżącą) z dnia 12 maja 2010 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] przyznał skarżącej wnioskowaną płatność w wysokości 5 720,05 zł w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach realizowanego w ramach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone do powierzchni 11,92 deklarowanej na działkach ewidencyjnych o numerach 119, 214, 226, 52, 286, 235, 181, 192, 218, 235 oraz 233. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. zawiadomieniem z dnia [...] marca 2012 r. poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 roku, w uzasadnieniu którego podniesiono, że powyższa decyzja najprawdopodobniej została oparta na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych. Następnie, orzekając w sprawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. Jak wyjaśnił to organ administracji, w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji nieprawidłowej, co jest konsekwencją nieuwzględnienia w analizowanej decyzji wszystkich przepisów i okoliczności istotnych dla zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wydana decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej nie uwzględniła bowiem wszystkich okoliczności dotyczących powierzchni uprawnionej do płatności na działkach ewidencyjnych nr 235, 286, 181, 192, 218, 233, 119, 214, 226 i 52. W ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR rozstrzygając sprawę organ I instancji pominął brzmienie § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm.). Zgodnie z tym paragrafem płatności PRŚ w ramach pakietu "Ekstensywne trwałe użytki zielone", są przyznawane jedynie do upraw stanowiących trwałe użytki zielone (TUZ). Brak odpowiednio wczesnego zbadania przez organ I instancji co działo się na działkach zadeklarowanych do w/w płatności w latach ubiegłych naruszało przepisy dotyczące TUZ oraz art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. (Dz. U. WE L 368 z 23.12.2006 r., s. 74 z późn. zm.). Tym samym analizowane rozstrzygnięcie nie uwzględniło wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że organ I instancji dysponował materiałami, które umożliwiały poprawne ich uwzględnienie. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziła ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa bowiem wydanie decyzji w sprawie przyznania przedmiotowych płatności powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczegółowego postępowania wyjaśniającego stosownie do wymagań art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Prezesa ARiMR niekwestionowanym faktem jest to, że z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nie wynika aby organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie w kwestii czy zadeklarowane przez skarżącą działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 119, 214, 226, 52, 286, 235, 181, 192, 218, 235 oraz 233, spełniają kryteria niezbędne do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, określone w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009. W świetle powyższego decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznająca skarżącej płatności rolnośrodowiskowe na rok 2010 rażąco narusza art. 107 § 1 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 bowiem wskazany organ administracji nie wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stanu faktycznego na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Prezes ARiMR wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia zarzutów, natomiast rozstrzygnięcie podjęte w skarżonej decyzji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak również pod względem celowości. Pismem z dnia 29 lipca 2012 r. skarżąca złożyła skargę na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2012 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., ewentualnie o uchylenie wskazanych decyzji zarzucając: - naruszenie prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 z dnia 29.10.2009 roku ( art. 2 lit. c) określającego obowiązek utrzymania trwałych użytków zielonych na działce przez okres 5 lat od momentu zgłoszenia jej do Programu Rolno-środowiskowego, podczas gdy obydwie skarżone decyzje próbują bezpodstawnie rozciągnąć ten obowiązek utrzymania trwałych użytków zielonych jako sięgający również pięciu lat wstecz przed zgłoszeniem działki od Programu Rolno-środowiskowego. b) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, stwierdzającego, że cyt. "obszary ponownie przekształcone lub ustanowione jako trwałe użytki zielone od pierwszego dnia po ich przekształceniu lub ustanowieniu są uznawane za trwale użytki zielone. Obszary te wykorzystuje się do uprawy traw lub innych upraw zielonych przez pięć kolejnych lat następujących po ich przekształceniu". W ocenie skarżącej użyte przez ustawodawcę określenie "od pierwszego dnia po ich przekształceniu" nie powinno budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skarżąca nie zgodziła się także z tezą zawartą w zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, iż definicja ustanowiona przez Rozporządzenie (WE) Nr 1122/2009 nie odnosi się do płatności bezpośrednich, tylko dlatego, że jego duch i litera stoją w ewidentnej sprzeczności z tezami zawartymi w skarżonych tu decyzjach Dyrektora MOR ARiMR i Prezesa ARiMR. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż na Rozporządzenie ( WE) Nr 1122/2009 powoływał się również Dyrektor [...]OR ARiMR w K. w poprzedzającej decyzji. - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. rażąco naruszył prawo; b) art. 16 k.p.a. (zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., w sytuacji gdy nie miało miejsca rażące naruszenie prawa; c) art. 7 i art. 77 k.p.a., w sytuacji gdy organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich kwestii ponoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji; d) art. 8 k.p.a. polegające na tym, iż w tak przeprowadzonym postępowaniu organy administracyjne naruszyły zasadę pogłębionego zaufania obywateli do Państwa. W ocenie skarżącej nie może budzić wątpliwości fakt zdefiniowania przez ustawodawcę w w/w rozporządzeniach (WE) trwałych użytków zielonych jako obszarów, które po przekształceniu ich w trwałe użytki zielone muszą być w tym stanie utrzymywane przez kolejne pięć lat. Dalej skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie nie pojawiły się od czasu wydania ostatecznej decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR żadne nowe dowody ani nowe okoliczności usprawiedliwiające naruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, w szczególności zaś takie które można byłoby określić mianem "rażącego naruszenia prawa", na które powołuje się organ I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. ). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należy uznać, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą wydana została z naruszeniem prawa, co uzasadnia uchylenie decyzji. Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z [...] grudnia 2010 r. nr [...] przyznającej skarżącej płatność rolnośrodowiskową w kwocie 5 720,05 zł. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43) i jak wynika z obu wydanych w tej sprawie decyzji podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. NSA dodał przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2010 r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd zauważą, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji wydały decyzje nieprawidłowe bowiem okoliczności jakie stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nie mieszczą się w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, jak wyjaśnił Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w K. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. było wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego wszystkich okoliczności dotyczących powierzchni uprawnionej do płatności na działkach ewidencyjnych nr 235, 286, 181, 192, 218, 233, 119, 214, 226 i 52. W ocenie organu I instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. pominął brzmienie § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz nie wyjaśnił, co działo się na działkach zadeklarowanych do w/w płatności w latach ubiegłych. Powyższe uchybienia procesowe skłoniły Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w K. oraz Prezesa ARiMR do przyjęcia, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nie wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stanu faktycznego na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, w świetle wszystkich obowiązujących przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Organy administracji obu instancji podniosły, iż z decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nie wynika aby Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przeprowadził postępowanie w kwestii ustalenia, czy zadeklarowane przez skarżącą działki rolne spełniają kryteria niezbędne do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, określone w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009, czym rażąco naruszono przepisy art. 107 § 1 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW oraz przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy działki rolne położone na działkach ewidencyjnych 119, 214, 226, 52, 286, 235, 181, 192, 218, 235 oraz 233 kwalifikują się do przyznania przedmiotowych płatności. W ocenie Sądu wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Powzięcie bowiem wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. Nie można bowiem przyjąć, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR w Z. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. dysponował materiałami, które umożliwiały poprawne ich uwzględnienie. Dokonane zatem stwierdzenie nieważności godzi w zasadę zaufania do organów państwa i narusza oczywiście ważny interes strony działającej w zaufaniu do organów państwa prawa. Wobec powyższego zasadnym okazał się zarzut podniesiony w skardze a dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na marginesie wyjaśnić tylko należy, że ze względu na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Sąd rozpatrując sprawę bada jedynie, czy weryfikowana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego Sąd odszedł od badania legalności tej decyzji w kontekście zasadności przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010.