IV SA/Wa 1053/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę G. C., A. L. oraz L. C. złożyli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie, że nieruchomości stanowiące działki ew. nr [...] i nr [...] położone w R. w gminie P., na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] orzekł, iż przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie art.2 ust.1 lit. e dekretu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 ust.1 lit. e dekretu pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (po podjęciu uchwały o sygn. J OPS 2/06) przyjmuje się, że dla oceny, czy nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy podpadała pod działanie dekretu należy ustalić, czy między tym zespołem a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Państwa istniał związek funkcjonalny. Wobec braku definicji "związku funkcjonalnego" ustalenie co do występowania takiej zależności jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie wskazujących, że związkiem funkcjonalnym nie są: powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne, brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwania właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski. Teren, na którym znajduje się zespół pałacowo-parkowy R. oraz zabudowania gospodarcze (folwarczne) można podzielić na cztery części: podwórze gospodarcze, drugie podwórze ze stodołami i spichlerzem, założenie pałacowo-parkowe oraz zabudowę wiejską z domami mieszkalnymi. Każda z wymienionych wyżej części odgrodzona była od innej parkanem bądź płotem. W części gospodarczej majątku znajdowały się następujące zabudowania: gorzelnia, tzw. porodówka (dawniej wołownia), dwie stodoły, spichlerz, budynek administracyjno-mieszkalny (tzw. rządcówka), sześć budynków mieszkalnych (czworaki) oraz dwie obory. W części pałacowej-parkowej natomiast można wyróżnić znajdujący się w centralnej części parku pałac, dom ogrodnika, tzw. dom na wodzie oraz staw. Powyższe wskazuje, że pałac z parkiem był fizycznie wyodrębniony od reszty majątku, a zabudowania folwarczne znajdowały się za ogrodzeniem. O związku funkcjonalnym przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego z częścią folwarczną nie świadczy powiązanie podmiotowe (fakt, że w pałacu zamieszkiwał właściciel majątku wraz z rodziną) czy finansowe. Kluczowe mogłoby być jedynie ustalenie, iż w części mieszkalnej budynku znajdował się także np. kantor czy biuro, z którego wykonywany był stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp). Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby do wniosku, iż część rezydencjalna jest funkcjonalnie związana z częścią folwarczną w takim znaczeniu, iż nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcję mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nieracjonalne gospodarczo. Odnosząc się do argumentów Województwa [...], że pomiędzy częścią mieszkalną majątku a jej częścią przeznaczoną do prowadzenia produkcji rolnej istniał związek funkcjonalny, ponieważ na terenie pałacu znajdowało się biuro i archiwum, a pałac zaopatrywał się w energię elektryczną wytwarzaną przez gorzelnię, a ponadto na terenie parku znajdował się dom ogrodnika oraz bażanciarnia organ podniósł, że w artykułach [...] opublikowanych "[...]" poświęconych historii "R.", dołączonych do akt sprawy, znajdują się informacje potwierdzające, iż w folwarku zatrudniony był księgowy oraz kasjer. Istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią. Na terenie folwarku w R., a dokładnie w środkowej części podwórza gospodarczego, znajdowała się tzw. rządcówka, która była budynkiem zajmowanym przez osobę, która na bieżąco administrowała sprawami majątku. Właściciel majątku w R. nie sprawował więc bezpośredniego zarządu całą nieruchomością ziemską, a jedynie nadzór. Wobec braku wyraźnych dowodów wskazujących na wykorzystanie biura i archiwum pałacowego do celu zarządzania częścią gospodarczą majątku oraz zważywszy na istnienie budynku rządcówki poza zespołem dworsko-parkowym organ przyjął, że nie ma związku funkcjonalnego miedzy pałacem a częścią folwarczną majątku R. Żadnego znaczenia dla wykazania istnienia związku funkcjonalnego nie ma okoliczność, czy część rezydencja I. była utrzymywania z dochodów z majątku rolnego lub fakt, że pałac w R. czerpał energię elektryczną produkowaną przy gorzelni. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem utrzymywania pewnych zwyczajów lub przyjmowania nowych rozwiązań organizacyjnych w następstwie bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku, według stanu na konkretną datę, może być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł (w tym statusem zatrudnienia) oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi. W parku pałacowym R. zlokalizowany był tzw. dom ogrodnika przeznaczony dla osoby zajmującej się pielęgnacją ogrodu. Od jego strony wschodniej znajduje się tzw. dom na wodzie. Na dokumentacji fotograficznej widoczne jest połączenie tych budynków. Również w publikacji prezentowanej w "[...]" wskazano, że dom ogrodnika składał się z dwóch budynków. Jak wynika z opisu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] tzw. dom na wodzie miał charakter mieszkalno-wypoczynkowy. W materiale dowodowym brak jest wzmianki o tzw. bażanciarni. Z dokumentacji fotograficznej można wnioskować, że obiektem wskazanym jako bażanciarnia jest ten sam budynek, który w pozostałej dokumentacji jest opisywany jako tzw. dom na wodzie. Publikacja prezentowana w "[...]" wyjaśnia też, że park pałacowy, zwany parkiem krajobrazowym [...] o powierzchni [...] ha, założony został równocześnie z budową pałacu w połowie XIX wieku na miejscu dawnych sadów i ogrodów przydworskich. Północną granicę parku stanowi aleja grabowa. Na terenie założenia znajdują się stawy oraz dawna fosa. Zachowany drzewostan złożony głównie z dębów, topoli białej, wiązów, sosny wejmutki i jesionów potwierdza jego wyłącznie dekoracyjny charakter. Publiczny charakter kaplicy pałacowej, z której korzystali pracownicy folwarku, nie ma znaczenia dla oceny istnienia związku funkcjonalnego zespołu dworsko- parkowego z jego folwarczną majątku. W biografii [...] wskazano, że korzystanie z kaplicy pałacowej było sporadyczne (kilkanaście razy w roku), a poza tym w żaden sposób nie miało związku ani wpływu na działalność rolniczą. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób wykazać związku funkcjonalnego między pałacem a rolniczą częścią majątku R., który uzasadniałby twierdzenie, że pałac stanowił centrum administracyjne tej nieruchomości ziemskiej. Nie wskazuje na to sposób zarządzania powyższą nieruchomością przez jej właściciela. Pałac w R. nie posiadał pomieszczeń na trwale przeznaczonych do sprawowania bieżącego zarządu. Pałac usytuowany był w obrębie parku wyraźnie wydzielonego jako samodzielna część majątku. Powyższe przesłanki wskazują na brak powiązania zespołu dworsko-parkowego w R. w aspekcie terytorialnym, organizacyjnym i finansowym z pozostałą częścią (folwarczną) majątku. W związku z powyższym Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] orzekającą, że zespół pałacowo-parkowy w R. nie podpada pod działanie dekretu. Skargę na decyzję Ministra wniosło Województwo [...] zarzucając jej: 1. błędne uznanie, że zespół pałacowo-parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów i że nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu oznacza tylko nieruchomość rolną przeznaczoną na powiększenie gospodarstw rolnych, 2. błędne uznanie, że zespół pałacowo-parkowy nie łączył związek funkcjonalny z pozostałymi częściami nieruchomości ziemskiej, 3. nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, 4. niedoręczenie zaskarżanej decyzji pełnomocnikowi skarżącego - radcy prawnemu P. P. (art. 40 § 2 k. p. a.). Odnośnie ziemskiego charakteru nieruchomości, na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy wskazano, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. nieruchomość ziemska nie oznacza tylko nieruchomości rolnej przeznaczonej na powiększenie gospodarstw rolnych (art. 1 w zw. z art. 2 dekretu). Pojęcie "nieruchomości ziemskiej znacjonalizowanej" jest szersze od nieruchomości parcelowanej na rzecz rolników i może obejmować także tereny przeznaczone dla szkół oraz podlegających zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków podnoszenia kultury rolnej. Nieruchomość wraz z pałacem i parkiem miała również charakter rolny, gdyż była związana funkcjonalnie z majątkiem ziemskim i była ona miejscem działań związanych z gospodarką rolną. Do kompleksu gospodarczego zalicza się także budynki i to nie tylko te, które bezpośrednio służą produkcji rolnej, ale również i te, które służą np. celom mieszkaniowym właściciela, dozorcy i innych osób. Za uznanie ich jako części nieruchomości rolnej wystarczy istnienie związku funkcjonalnego. Zdaniem skarżącego nawet jednak przy założeniu, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy nie posiadała bezpośrednio charakteru rolnego, to i tak mieściła się pod pojęciem "nieruchomość ziemska", gdyż pozostawała i pozostaje nadal poza obrębem administracyjnym miasta P. oraz pojęcie "nieruchomości ziemskiej" nie jest tożsame z pojęciem "nieruchomości rolnej". Z definicji "nieruchomości ziemskich" zawartych w aktach prawnych z lat 1919 - 1945 w przeważającej mierze przyjęto, iż oznaczają nieruchomości położone poza granicami administracyjnymi miast. Nie precyzowano, czy nieruchomość - aby nosić przymiot "ziemskiej" - musi być przeznaczona na cele rolnicze czy też nie. Z analizy dekretu wynika, iż jednym z jego celów było zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej oraz melioracji. Nie znajduje więc uzasadnienia pogląd, jakoby intencją ustawodawcy było tylko przejmowanie gruntów związanych stricte z reformą rolną na cele rolnicze. Okoliczności przeprowadzenia reformy rolnej oraz wydania dekretu rozpatrywać należy w szerszym ujęciu i nie ograniczać pojęcia "nieruchomości ziemskich" tylko do gruntów o przeznaczeniu rolnym. Potwierdzeniem faktu, iż intencją ustawodawcy było w tamtym okresie czasu objęcie reformą rolną także i gruntów o przeznaczeniu nierolniczym stanowi fakt, iż na mocy dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu, skreślono w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu wyrazy "o charakterze rolniczym Ustawodawca dał więc do zrozumienia swoje intencje oraz wyjaśnił, jak należy interpretować pojęcie "nieruchomość ziemska" przyjmując, iż pojęcie to jest znacznie szersze niż nieruchomość o przeznaczeniu rolnym. Odnośnie istnienia związku funkcjonalnego wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem (jako cały kompleks) pozostawała w funkcjonalnej łączności z majątkiem ziemskim, ponieważ była użytkowana rolniczo lub też była wykorzystywana do celów związanych z produkcją rolną przed 1 września 1939 r. Na terenie zespołu pałacowo-parkowego znajdują się: podwórze gospodarcze, podwórze ze stodołami i spichlerzem, pałac z parkiem oraz zabudowa wiejska z domami mieszkalnymi. Na majątku znajdowała się także gorzelnia, porodówka (wołownia), dwie stodoły, spichlerz, budynek administracyjny, sześć budynków mieszkalnych oraz dwie obory. Oznacza to, że pałac wraz z parkiem (działki ew. nr [...] i nr [...]) stanowiły jedynie część dużego kompleksu gospodarczego i nie były wyodrębnione od tzw. części gospodarczej. Celem dekretu było znacjonalizowanie możliwie jak największych obszarów ziemskich, w tym dużych gospodarstw rolnych. W ówczesnej Polsce istniała znaczna ilość zorganizowanych kompleksów gospodarczych, które charakteryzowały się posiadaniem pałacu wraz z parkiem jako ich integralną częścią. W 1944 r. intencją ustawodawcy nie było wyłączenie z podlegania przejęciu poszczególnych części majątków gospodarczych, w tym przypadku - zespołu pałacowo-parkowego. Uwzględniając cele, na jakie miały być przeznaczone nieruchomości ziemskie, należy uznać, że pojęcie nieruchomości ziemskiej znacjonalizowanej jest szersze od nieruchomości parcelowanej na rzecz rolników i może obejmować także tereny przeznaczone dla zamieszkania właścicieli ziemskich i administracji, a będące ośrodkiem majątku. Żaden z przepisów dekretu nie wskazuje, aby zabudowania mieszkalne podlegały wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jeżeli wchodziły one w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym. W niniejszej sprawie pałac z parkiem był powiązany w sensie podmiotowym z majątkiem przez osobę właściciela. Zespół pałacowo-parkowy stanowił miejsce zamieszkania właściciela majątku, czyli tzw. ośrodek majątku, a majątek ziemski o charakterze rolnym stanowił zaplecze dla funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości, w tym także zespołu pałacowo-parkowego. Mając na uwadze powyższe wskazano, że zespół pałacowo-parkowy stanowił nieruchomość ziemskąw rozumieniu dekretu, a tym samym podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej miały być przeznaczone nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA 2006/5 poz. 123), przyjęto, że związek funkcjonalny zespołu pałacowo-parkowego z gospodarstwem rolnym to niezbędna przesłanka uznania, iż zespół ten przeszedł na rzecz Państwa w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 3/10. Pojęcie to nie jest normatywnie zdefiniowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, iż związek funkcjonalny zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencja In ej i odwrotnie. Wobec tak ogólnie sformułowanej definicji ustalenie występowania takiej zależności - w kontekście rozpatrzenia konkretnej sprawy - możliwe jest jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. W orzecznictwie przyjmuje się m. in., że o związku funkcjonalnym rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne ani nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron. Organ prawidłowo ustalił, że zespół pałacowo-parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości wykorzystywanej do produkcji rolnej. Teren, na którym znajduje się zespół pałacowo-parkowy R. oraz zabudowania gospodarcze (folwarczne) można podzielić na cztery części: podwórze gospodarcze, drugie podwórze ze stodołami i spichlerzem, założenie pałacowo-parkowe oraz zabudowę wiejską z domami mieszkalnymi. Każda z wymienionych wyżej części odgrodzona była od innej parkanem bądź płotem. W części gospodarczej majątku znajdowały się następujące zabudowania: gorzelnia, tzw. porodówka (dawniej wołownia), dwie stodoły, spichlerz, budynek administracyjno-mieszkainy (tzw. rządcówka), sześć budynków mieszkalnych (czworaki) oraz dwie obory. W części pałacowej-parkowej natomiast można wyróżnić znajdujący się w centralnej części parku pałac, dom ogrodnika, tzw. dom na wodzie oraz staw. W niniejszej sprawie w dacie przejęcia majątku R. jego właścicielem był [...]. Okoliczność, że był on jednocześnie właścicielem o zespołu pałacowo-parkowego i pozostałej części majątku, jak również w nim zamieszkiwał, nie świadczy o związku funkcjonalnym między nimi. Zasadnie wskazał organ, że kluczowe mogłoby być ustalenie, iż w części mieszkalnej pałacu znajdowało się biuro, z którego właściciel osobiście lub za pośrednictwem rządcy wykonywałby stały zarząd pracami wykonywanymi w części gospodarczej. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza tego. Co więcej, na terenie folwarku w R., a dokładnie w środkowej części podwórza gospodarczego, znajdowała się tzw. rządcówka, która była budynkiem zajmowanym przez osobę, która na bieżąco administrowała sprawami majątku. Właściciel majątku w R. nie sprawował więc bezpośredniego zarządu całą nieruchomością ziemską, a jedynie nadzór. Słusznie też przyjęto, że nie ma znaczenia dla wykazania istnienia związku funkcjonalnego okoliczność, czy część rezydencjalna była utrzymywania z dochodów z majątku rolnego lub fakt, że pałac w R. czerpał energię elektryczną produkowaną przy gorzelni. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku, według stanu na konkretną datę, może być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł (w tym statusem zatrudnienia) oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi. W parku pałacowym R. zlokalizowany był tzw. dom ogrodnika. Od jego strony wschodniej znajduje się tzw. dom na wodzie. Na dokumentacji fotograficznej widoczne jest połączenie tych budynków. Jak wynika z opisu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] tzw. dom na wodzie miał charakter mieszkalno-wypoczynkowy. Park pałacowy o powierzchni [...] ha, założony został równocześnie z budową pałacu w połowie XIX wieku na miejscu dawnych sadów i ogrodów przydworskich i pełnił wyłącznie dekoracyjny charakter. Żadnego znaczenia dla istnienia związku funkcjonalnego części rezydencjalnej i pozostałej części majątku nie ma okoliczność, czy z kaplicy pałacowej i jak często korzystali pracownicy folwarku. Zasadnie uznał organ, że powyższe okoliczności przemawiają za brakiem związku funkcjonalnego między częścią rezydencjalną i pozostałą częścią majątku R. Zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m. in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym" nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegają wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.