II OSK 792/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., VII SA/Wa 859/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie (zwanego dalej "Prokuratorem") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski (zwany dalej "Wojewodą") w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") - po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Olsztyńskiego (zwanego dalej "Starostą") nr [...] z dnia [...] października 2010 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku produkcyjnego, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę istniejącego przyłącza elektroenergetycznego, budowę drugiego zjazdu z drogi gminnej w D. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] - stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, iż Starosta w sposób rażący naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami) oraz przepisy prawa miejscowego, tj. § 9 uchwały Nr XXVI/224/09 Rady Gminy Dywity z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi Dywity dla terenu oznaczonego symbolem 18M" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2009 r. Nr 56, poz. 866 - zwanej dalej "uchwałą"). Przedmiotową decyzję zaskarżył K. K. W wyniku przeprowadzonego postępowaniu organ odwoławczy - GINB uchylił ww. decyzję Wojewody wskazując, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza w sposób rażący postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem wątpliwości interpretacyjne jego zapisów, jakie uwidoczniły się już na etapie postępowania Wojewody i przyniosły skutek w postaci dokonanej obszernej wykładni przepisów i prób zdefiniowania użytych w nim pojęć podważają twierdzenie, że można w niniejszej sprawie stwierdzić, iż wskazana decyzja w sposób oczywisty narusza postanowienia planu. WSA w wyniku rozpatrzenia skargi Prokuratora zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję GINB oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ błędnie ocenił, że decyzja Starosty nie jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, czym naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 77 kpa, tj. organ dokonał błędnej oceny, uznając, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja nie naruszała obowiązujących w dacie jej wydania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik K. K. zaskarżył w całości ww. wyrok, żądając jego uchylenia oraz oddalenie skargi w trybie art. 188 ppsa, ewentualnie jego uchylenia oraz przekazania sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 pb w związku z § 9 uchwały poprzez dokonanie błędnej wykładni, a tym samym dokonanie błędnej kontroli decyzji organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa"); b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp") poprzez sprzeczną ze stanowiskiem Gminy Dywity wykładnię § 9 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego; c) art. 6 ust. 2 upzp w związku z art. 4 pb poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad ochrony własności przy wykładni § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa; d) art. 35 upzp w związku z art. 4 pb poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad zmiany przeznaczenia terenów przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy wykładni § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa; oraz: 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano argumentów i reguł interpretacyjnych przemawiających za wskazaną przez WSA wykładnią ww. przepisów prawa materialnego oraz nie wskazano dlaczego takie naruszenie przepisów kpa przez organ ma istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ ppsa w związku z art. 6, art 7, art. 77, art. 107, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewykazanie przez WSA, że organ naruszył ww. przepisy prawa materialnego oraz ww. przepisy kpa, a w szczególności, że naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznaniu, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez starostę w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika ponad wszelką wątpliwość, iż sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawy prawną jest oczywista, jej skutki niemożliwe do zaakceptowania z porządkiem prawnym oraz naruszony został wyłącznie przepis, który może być stosowany jedynie w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa; c) art. 106 § 3 ppsa poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego poprzez pominięcie materiału dowodowego z dokumentów m. in. opinii projektanta z dnia 26 czerwca 2012 r., opinii projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 grudnia 2011 r., raportu z przeglądu ekologicznego przeprowadzonego w firmie "[...], sprawozdania [...] z badań środowiskowych na stanowiskach pracy z dnia [...] lipca 2012 r. - dołączonych do pisma skarżącego z dnia 18 lipca 2012 r., tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art 80 kpa poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez przyjecie, iż w postępowaniu nieważnosciowym ocenie podlega wyłącznie treść decyzji i projekt budowlany, który stanowi integralną część decyzji, a organ nie może posłużyć się innym materiale dowodowym w celu wyjaśnienia sprawy; d) art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji GINB pod kątem wagi błędu zawartego w decyzji Starosty. Innymi słowy konflikt w istocie rzeczy dotyczy tego czy decyzja Starosty z dnia [...] października jest czy też nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem NSA należy w pełni zaakceptować stanowisko Wojewody jak i Sądu pierwszej instancji, że decyzja Starosty w istocie była nieważna a co za tym idzie uznanie jej przez GINB za prawidłową było niezgodne z prawem. Wynika to z faktu, że - wbrew twierdzeniom GINB - naruszenie prawa dokonane przez Starostę jest oczywiste i rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Według NSA proste zestawienie treści przepisów pb i uchwały z treścią decyzji Starosty wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Co więcej, skutki wydania sprzecznej z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego decyzji nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Należy w pełni zgodzić się z WSA, że GINB "dokonał karkołomnego zabiegu, który miał za zadanie uzasadnienie, że decyzja Starosty [...] jak i zatwierdzony nią projekt budowlany, nie dotyczą budynku produkcyjnego lecz rzemieślniczego.". Zdaniem NSA GINB dokonał w tym przypadku wykładni contra legem, co było wystarczającym powodem usunięcia jego decyzji przez WSA z obrotu prawnego. Konsekwencją powyższego stanowiska NSA jest uznanie za całkowicie niezasadnie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. I tak WSA nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 pb w związku z § 9 uchwały poprzez dokonanie błędnej wykładni, a tym samym dokonanie błędnej kontroli decyzji organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, bowiem WSA słusznie uznał, że Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny naruszył wprost ustalenia § 9 planu miejscowego w zakresie ustaleń dla terenu o symbolu 04U, ponieważ wydał zgodnie z wnioskiem inwestora i dokumentacją projektową pozwolenie na budowę budynku z funkcją produkcyjną, podczas gdy na terenie o symbolu 04U plan przewiduje jako funkcję podstawową - zabudowę usługową o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, a jako funkcję uzupełniającą - składy i hurtownie. Nie było więc tu miejsca na wykładnię, bowiem zapisy planu były jasne. WSA nie naruszył więc także art. 3 ust. 1 upzp poprzez sprzeczną ze stanowiskiem Gminy Dywity wykładnię § 9 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 6 ust. 2 upzp związku z art. 4 pb poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad ochrony własności przy wykładni § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa. Co więcej zawarta w skardze wykładnia tych przepisów jest całkowicie niezgodna z ich funkcją i znaczeniem. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej prawo własności nie jest prawem bezwzględnie chronionym i właśnie przepisy pb i upzp jasno wskazują, że ochrona prawa własności rozciąga się tylko do momentu konfliktu tego prawa z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skoro więc, co trafnie wykazał Wojewoda i WSA, decyzja Starosty ewidentnie była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie można twierdzić, że jej negowanie narusza prawo własności inwestora. Za niezrozumiały a tym samym wymykający sie kontroli instancyjnej NSA uznał zarzut naruszenia art. 35 upzp w związku z art. 4 pb poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad zmiany przeznaczenia terenów przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy wykładni § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie rozwinął tak enigmatycznie sformułowanego zarzutu, wobec czego nie sposób ustosunkować się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano argumentów i reguł interpretacyjnych przemawiających za wskazaną przez WSA wykładnią ww. przepisów prawa materialnego oraz nie wskazano, dlaczego takie naruszenie przepisów kpa przez organ ma istotny wpływ na wynik sprawy, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ ppsa w związku z art. 6, art 7, art. 77, art. 107, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewykazanie przez WSA, że organ naruszył ww. przepisy prawa materialnego oraz ww. przepisy kpa, a w szczególności, że naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano już wcześniej NSA nie miał żadnych uwag co do trafności orzeczenia WSA i jego uzasadnienia. Kwestionując zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, mając równocześnie na uwadze związanie jej podstawami i wnioskami, NSA dodatkowo wskazuje, że z treści art. 141 § 4 ppsa wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zawarte w skardze zarzuty nie mieszczą się w hipotezie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\, b\ i c\ ppsa, a w konsekwencji prawidłowo wyjaśnił, że negatywny wynik dokonanej oceny skargi powoduje jej oddalenie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ppsa poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego poprzez pominięcie materiału dowodowego z dokumentów m. in. opinii projektanta z dnia 26 czerwca 2012 r., opinii projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 grudnia 2011 r., raportu z przeglądu ekologicznego przeprowadzonego z firmie "[...], sprawozdania [...] z badań środowiskowych na stanowiskach pracy z dnia [...] lipca 2012 r., dołączonych do pisma skarżącego z dnia 18 lipca 2012 r., tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art 80 kpa poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez przyjecie, iż w postępowaniu nieważnosciowym ocenie podlega wyłącznie treść decyzji i projekt budowlany, który stanowi integralną część decyzji, a organ nie może posłużyć się innym materiale dowodowym w celu wyjaśnienia sprawy NSA wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika więc, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, zatem - jak trafnie wskazuje też B. Dauter -, "gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez Sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, LEX nr 489587)." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). NSA podkreśla więc, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nieprzeprowadzenie wskazywanego środka dowodowego nie mogło wywrzeć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko taka podstawa skargi kasacyjnej znajduje oparcie w przepisie art. 174 pkt 2 ppsa. Równocześnie w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 151 ppsa. Jak wynika z tego przepisu w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a więc czyni to jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność nie naruszają prawa albo że naruszają prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uchylił decyzję GINB - co NSA ocenił powyżej -, to w konsekwencji WSA prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa w pozostałej części. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.