I SA/Wa 977/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] marca 2012 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił wydania zaświadczenia, że budynek wpisany indywidualnie do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego nr rejestru [...] położony w P. przy ul.[...] , jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła C. Sp. z o.o. Na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1980 r. pod nr [...] do rejestru zabytków został wpisany zespół [...] wiecznej zabudowy przemysłowej dawnej firmy X. położony w P. przy ul. [...] (dawniej ul.[...]), którego elementem jest budynek dawnej przędzalni, później tkalni tzw. "wysokiej", przy ul.[...]. Minister przywołał treść art. 217 § 1 kpa. I stwierdził, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie jego woli. Organ stwierdza bowiem, przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, na ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocnicza role przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Organ administracji publicznej ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści w sytuacji gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca z uwagi na brak takich danych. Minister podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniosku skarżącej spółki – właściciela zabytku z dnia 1 lipca 2011 r. Rozpatrując powyższy wniosek organ I instancji oparł się na ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2011 r. Stwierdzono "przeprowadzenie praz remontowo-konserwatorskich elewacji przedmiotowego budynku obejmujące m.in. remont elewacji frontowej, wymianę stolarki okiennej, demontaż nie działających elementów instalacyjnych, dobudowanych daszków itp. Powyższe prace są zgodne z decyzja w sprawie uzgodnienia dokumentacji projektowej [...] z dnia [...] 05.2007 r. Ponadto stwierdzono wykonanie zamurowanej części otworów okiennych w parterze elewacji południowej (9 szt.), I piętrze wschodniej elewacji głównej bryły przędzalni (2szt.) oraz we wschodnich elewacjach ryzalitów (po 1 szt.). Powyższe zamurowania są niezgodne z ww. decyzją oraz nie były przedmiotem jakiegokolwiek uzgodnienia z[...]". Minister stwierdził w związku z powyższym, że skarżąca spółka oprócz działań, na które uzyskała pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wykonała samowolne prace polegające na zamurowaniu 13 otworów okiennych. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca spółka niewłaściwie sprawuje opiekę nad zabytkowym budynkiem. Minister wskazał, że elementem zasadniczym prawidłowej opieki nad zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podejmowanie jedynie takich działań, które są zaakceptowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu stwierdzającym, że opisane przez organ I instancji prace zostały wykonane w latach 2006-2007, a organ konserwatorski nie miał do nich zastrzeżeń wydając na wniosek Urzędu Miasta P. zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2009 r., organ odwoławczy stwierdził, że w prawach dotyczących zaświadczeń nie obowiązuje zasada res iudicata, gdyż w sprawach tych jedynie urzędowo poświadcza się określone fakty albo stan prawny, bądź odmawia się ich poświadczenia, a zatem organ rozpatrując wniosek z dnia 1 lipca 2011 r. miał prawo dokonać ponownej oceny stanu zachowania przedmiotowego zabytku. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1 zd. 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 218 § 1 i 2 kpa. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa. Przede wszystkim organ II instancji całkowicie pominął okoliczność, że rzekome ustalenia dokonane w trakcie kontroli przestrzegania stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2011 r. nie zostały dokonane w związku z odrębnie wszczętym postępowaniem w tym przedmiocie, lecz jedynie w związku z kolejnym wnioskiem podmiotu nieuprawnionego tj. Prezydenta Miasta P. o wydanie zaświadczenia czy skarżąca spółka jako właściciel zabytku spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i ustalenia te znajdują się w dokumencie mającym formę jedynie notatki urzędnika, a nie protokołu z oględzin tego zabytku, co wymaga treść art. 67 § 2 pkt 3 kpa. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób dowolny, a u podstaw jego wydania leży wręcz całkowicie wewnętrznie sprzeczne oraz wybiórczo przedstawione stanowisko organu II instancji. Zdaniem skarżącej spółki notatka urzędnika sporządzona w nawiązaniu do wniosku Prezydenta Miasta P. nie powinna i nie może stanowić jakiegokolwiek dowodu w sprawie czy też dokumentu stanowiącego podstawę do wydania postanowienia organu I instancji. Ponadto została ona sporządzona w formie sprzecznej z przepisami prawa, a także bez podstawy prawnej. Strona skarżąca zaś nie miała możliwości ustosunkowania się do tej notatki. Podniesiono również, że strona skarżąca utrzymuje zabytek w zgodzie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z czym nie dokonywała rozebrania murów znajdujących się w oknach, wobec zastania już ich zamurowanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie podnieść należy, że skarżąca spółka wnioskiem z dnia 1 lipca 2011 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o wydanie zaświadczenia o utrzymywaniu i konserwacji budynku położonego w P. przy ul.[...] , wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1980 r. zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w celu zwolnienia od podatku od nieruchomości. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r., nr 121, poz. 844 ze zm.) wskazuje, że zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków pod warunkiem ich utrzymywania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Z kolei w świetle przepisu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, budowlanych przy zabytku. Przepis art. 3 tej ustawy definiuje prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz udokumentowanie tych działań (pkt. 6), prace restauratorskie jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz dokumentowanie tych działań (pkt 7), natomiast roboty budowlane jako roboty budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku (pkt 8). Z kolei przepis art. 5 pkt 3 nakazuje zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Jak wynika z treści art. 217 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis (§ 2 pkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). W myśl natomiast art. 218 § 1 kpa. w przypadkach, których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestru bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego wynika, jak słusznie zauważył Minister, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, przyjmująca postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie woli. Organ stwierdza przy pomocy zaświadczenia to co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie może więc w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W okolicznościach niniejszej sprawy uprawniony jest zatem pogląd, że organy prawidłowo uznały, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą spółkę treści. Wnioskodawca w istocie żądał wydania zaświadczenia, którego treść wymagałaby uprzedniej konkretyzacji normy prawa materialnego. Powyższe stanowiłoby zaś merytoryczne rozpoznanie sprawy. Właściwą formą zakończenia takiego postępowania byłaby więc decyzja administracyjna a nie zaświadczenie. Zaświadczenie potwierdza bowiem jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Takie działanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne. Zaświadczenie jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaświadczenia spełnia bowiem inną rolę aniżeli w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono jak zasadnie stwierdził Minister do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Pełni ono natomiast pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Skoro w postępowaniu o wydanie zaświadczenia postępowanie wyjaśniające musi być prowadzone tylko w ograniczonym zakresie, to w konsekwencji nie można podzielić zarzutu skarżącej, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 czy też art. 67 kpa. Treść przepisu art. 217 § 2 kpa nie daje prawa do konstruowania treści zaświadczenia w oparciu o dane nie mające odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w dyspozycji organu. Organ administracji publicznej ma więc podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca, z uwagi na brak takich danych oraz gdy dane będące w jego posiadaniu dotyczą przedmiotu żądania, lecz ich treść jest rozbieżna z informacjami, których potwierdzenia dotyczy wniosek. W niniejszej sprawie organy konserwatorskie nie dysponowały dokumentami potwierdzającymi podejmowanie przez spółkę działań , o których mowa w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a notatka służbowa z dnia 12 kwietnia 2011 r. sporządzona po przeprowadzeniu w dniu 11 kwietnia 2011 r. kontroli nie potwierdziła utrzymania i konserwacji przedmiotowego budynku zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zaświadczenie, którego wydania domagała się skarżąca spółka miało jej otworzyć drogę do zwolnienia od podatku za rok 2010 i 2011 zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W ocenie Sądu dysponowanie przez organ wyłącznie ww. notatką służbową uprawniało go do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż zawierała ona jedynie dane w jakich posiadaniu był organ konserwatorski w odniesieniu do przedmiotowego budynku. Należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, a organ administracji zgodnie z treścią art. 218 § 2 kpa może, ale nie musi przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Nie musi tego czynić w szczególności w sytuacji, gdy dysponuje danymi odnoszącymi się do przedmiotu żądania. Sąd uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przyczyn opisanych wcześniej organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że nie jest możliwe wydanie żądanego zaświadczenia, w związku z czym prawidłowo odmówiono jego wydania. Jak już bowiem wywiedziono w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Podkreślenia wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie prawnego stanu rzeczy a jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Wobec istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie nie można w drodze zaświadczenia przesądzić o wątpliwej kwestii (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. I SA/Wa 269/02). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.