VII SAB/Wa 197/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "[...] [...] [...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na Wojewodę [...] w przedmiocie bezczynności organu I. zobowiązać Wojewodę [...] do wydania [...] [...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. dwóch kompletów projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...\, uchylającą decyzję nr [....] z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. i orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz wydaniu "[...][...][...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego z parkingami w podziemiu u zbiegu ulic B., N. i Al. J., na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w W. – zawierających adnotację o decyzji zatwierdzającej ten projekt – w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...][...][...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. [...][...][...] S.A., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] polegają na niewydaniu Spółce dwóch urzędowo poświadczonych kompletów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r"[...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że próbował dokonać zwrotu rzeczonego projektu budowlanego pełnomocnikowi inwestora, jednakże po bezskutecznych próbach uzgodnienia terminu jej odbioru z pełnomocnikiem przesyłka została zwrócona do Wojewody [...]. Nie doszła do skutku również kolejna próba przesłania projektu budowlanego, gdyż adresat nie podjął przesyłki. W opinii organu jego jedyne uchybienie polegało na niezwróceniu projektu budowlanego wraz z wydaniem decyzji - w dniu [...] lipca 2005 r., jednakże dziwi również fakt, że inwestor o zwrot projektu wystąpił po sześciu latach od wydania decyzji. Wojewoda [...] podkreślił, że żądanie ostemplowania projektu budowlanego jest nie poparte żadnym przepisem prawa materialnego i procesowego. Osoby, które nie uczestniczyły w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., pomimo domniemania, że projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji, nie mogą ostemplować projektu i stwierdzić, że dana dokumentacja stanowi załącznik do decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając po raz pierwszy przedmiotowa skargę orzekł, że skarga w badanej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż zarzucana przez skarżącą Spółkę bezczynność Wojewody [...] nie polegała na wydaniu (podjęciu) żadnego z wymienionych wyżej aktów lub czynności, ani innych działań podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skarżąca upatrywała, zdaniem składu orzekającego, bezczynności organu w braku zwrotu dwóch kompletów ostemplowanych egzemplarzy projektu budowlanego zatwierdzonych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...]. Z treści art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego (...). Z kolei z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 3. Zdaniem składu orzekającego przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują jakiekolwiek formy prawnej w której, po zakończeniu postępowania o pozwolenie na budowę, należy zwrócić inwestorowi przedłożone egzemplarze projektu budowlanego. Żaden przepis ww. ustawy, ani ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) również nie reguluje tej kwestii. Z zasady legalizmu zawartej w art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Brak przepisu obligującego organ do wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, interpretacji indywidualnej) lub podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że organ nie ma podstaw prawnych do podjęcia władczych działań w tym zakresie a tym samym nie można mu przypisać bezczynności. Od powyższego postanowienia, skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 § 1 pkt 4 (względnie pkt 1) w zw. z pkt 8 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt jest więc załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę i powinien być wydany inwestorowi w takim stanie, aby nie było wątpliwości, że ten właśnie projekt został zatwierdzony. Zwyczajowo czyni się to przez urzędowe poświadczenie każdej strony projektu przez organ wydający pozwolenie. Wojewoda po wydaniu ostatecznego pozwolenia na budowę winien wydać inwestorowi dwa egzemplarze zatwierdzonego projektu. Powyższe wynika z art. 34 pkt 4 Prawa budowlanego. Podniesiono, że gdyby wszystkie 4 egzemplarze projektu miałyby być przechowywane przez organ wydający pozwolenie na budowę, to byłoby bezsensowne składanie do zatwierdzenia aż 4 egzemplarzy - wystarczyłby jeden. Tymczasem po to składa się 4 egzemplarze, aby jeden został w aktach organu, jeden został wysłany do PINB, a dwa trafiły do inwestora (jeden na potrzeby własne, a jeden ewentualnie dla generalnego wykonawcy). Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki tak należy rozumieć art. 38 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego. Podniesiono także, iż po zakończeniu inwestycji inwestor na jednym ze swoich egzemplarzy powinien mieć możliwość zaznaczenia zmian, o których mowa w art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 60 Prawa budowlanego, inwestor powinien przekazać wskazaną tam dokumentację (w tym bez wątpienia zatwierdzony projekt, który w skład tej dokumentacji wchodzi) właścicielowi lub zarządcy. . Wojewoda w tej sprawie uniemożliwia właśnie inwestorowi wykonanie tego obowiązku. Wydanie zatwierdzonego projektu inwestorowi jest więc czynnością techniczną lecz będącą następstwem wydania ostatecznej (wykonalnej) decyzji administracyjnej. Nie można twierdzić, że to czynność per se, która nie wpływa na prawa i obowiązki, a wobec tego nie podlega żadnej kontroli. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki każde działanie i zaniechanie administracji powinno podlegać kontroli sądów, jeżeli rzutuje na sytuację prawną jednostki. Przepisy ustaw zwykłych nie mogą ograniczać zasady sądowej kontroli administracji wynikającej z zacytowanych przepisów Konstytucji RP. W tej konkretnej sytuacji Wojewoda uniemożliwia inwestorowi wykonanie ustawowych obowiązków. Ewentualne wydanie zaś jedynie nieoznaczonego projektu postawi inwestora przed koniecznością udowadniania osobom trzecim, że to rzeczywiście projekt, który był zatwierdzony pozwoleniem. Nadto podniesiono, że nie może być tak, że inwestorowi nie przysługuje żaden środek prawny w celu wyegzekwowania od Wojewody zachowania zgodnego z prawem. Podniesiono, że zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego. Stosownie do § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 120, poz. 1133) wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany sporządza się w czterech egzemplarzach z przeznaczeniem po jednym egzemplarzu do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego i organu wydającego pozwolenie budowlane oraz dwóch egzemplarzy dla inwestora. Wskazania wymaga, iż projekt budowlany nie pochodzi od organu administracji publicznej. Jest to dokument pochodzący od inwestora i przedstawiany w postępowaniu administracyjnym właściwemu organowi do zatwierdzenia. Stanowi zatem przedmiot decyzji organu udzielającego pozwolenia na budowę. W takim też sensie staje się częścią decyzji administracyjnej, będącej wynikiem władczego działania organu administracji (zatwierdzenia). Natomiast kwestią odrębną jest zagadnienie doręczenia stronom takiego projektu wraz z decyzją go zatwierdzającą. Rozważania Sądu I instancji powinny zatem dotyczyć natury prawnej czynności Wojewody [...] polegającej na niezwróceniu projektu budowlanego wraz z wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej skarżącej spółce pozwolenie na budowę budynku handlowo- usługowego z parkingami w podziemiu u zbiegu ulic B., N. i Al. J., na terenie działek ew. [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w W.. W takim przypadku Sąd I instancji powinien zbadać, czy spełniony został warunek zaskarżalności bezczynności Wojewody [...], a w przypadku pozytywnego rezultatu, zasadności skargi na tę bezczynność. Należy zauważyć, iż jak wynika z powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. (które obowiązywało do dnia 28 kwietnia 2012 r.) 2 egzemplarze projektu budowlanego powinny być zwrócone inwestorowi. Nie ulega również wątpliwości, iż taki projekt budowlany zatwierdzony decyzją administracyjną powinien zawierać stosowną adnotację o decyzji zatwierdzającej ten projekt. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści przepisu art. 34 ust. 4 Prawa Budowlanego, iż projekt budowlany ma być zatwierdzony decyzją administracyjną. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest opinia prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się opinia prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w ww. postanowieniu - stwierdza, że skarga na bezczynność Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając te sprawę należało przede wszystkim rozważyć, czy przedmiot skargi, tj. żądanie wydania przez organ dwóch poświadczonych urzędowo kompletów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt4 p.p.s.a. Na tak sformułowane pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi z uwagi na fakt, iż istnieje podstawa prawna dająca stronie uprawnienie do żądania wydania takiego dokumentu, a uprawnieniu strony odpowiada konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie czynności. Przy czym czynność organu będzie miała charakter indywidualny, tzn. będzie skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. Podstawę prawną uprawnienia strony do żądania wydania ww. dokumentu należy upatrywać w treści art. 34 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego oraz § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, obowiązującego na datę żądania skarżącej spółki i obecnie zastąpionego (od dnia [...] kwietnia 2012 r.) rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. wydanym w tym samym zakresie z takim samym zapisem prawnym tym razem umieszczonym w § 6 ust. 5. Przy czym należy wskazać, że aktualnie obowiązujące ww. rozporządzenie wykonawcze w § 14 dodatkowo stanowi o stosowaniu przepisów dotychczasowych do wniosku o pozwolenie na budowę lub odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonych przed dniem jego wejścia w życie. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę musi dołączyć 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz ze stosowną dokumentacją dołączoną do niego wg. treści wymienionego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że przedstawiony projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadająca stosowne uprawnienie (art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 pkt 7 Prawa budowlanego) jest dokumentem prywatnym składanym organowi architektoniczno- budowlanemu w celu jego sprawdzenia (w zakresie wskazanym w art. 35 tej ustawy, a następnie w celu zatwierdzenia go przez ten organ w decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 34 ust. 4 ustawy lub w odrębnej decyzji wydanej na podst. ust. 5 wymienionego przepisu. Tak zatwierdzony dokument - projekt budowlany - powinien być wydany inwestorowi w dwóch egzemplarzach (z czterech złożonych) zgodnie z treścią § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia wykonawczego wydanego w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Dokument ten powinien być posiadany przez inwestora, a następnie przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (jeżeli jest to inny podmiot niż inwestor to obowiązek ten powstaje od daty oddania obiektu do użytkowania) przez okres istnienia obiektu. Wynika to z treści art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego. Sam obowiązek posiadania tych dokumentów obwarowany jest odpowiedzialnością karną z art. 93 pkt 9 Prawa budowlanego. Wymienione przepisy, jako prawo powszechnie obowiązujące, stanowią o uprawnieniach i obowiązkach zarówno inwestora, jak i organu w odniesieniu do ww. dokumentu. Dokument ten po zatwierdzeniu go przez organ w stosownej decyzji powinien być wydany inwestorowi w dwóch egzemplarzach. Zatwierdzenie dokumentu musi znaleźć odzwierciedlenie nie tylko w treści decyzji ale również w treści samego dokumentu poprzez stosowną wzmiankę stanowiąca o tym, że to właśnie ten dokument prywatny, a nie inny, był przedmiotem badania, a następnie zatwierdzenia przez organ. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego co słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2012 r. Brak wydania dwóch tak poświadczonych urzędowo egzemplarzy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., pomimo wniosku skarżącej spółki z dnia [...] maja 2011 r. i kolejnych monitów stanowi o bezczynności organu. Nie można mówić o wykonaniu czynności przez organ poprzez podjętą próbę wydania skarżącej spółce dwóch egzemplarzy projektu budowlanego bez stosownego poświadczenia o jego zatwierdzeniu. Nie była to czynność wypełniająca żądanie strony oparte na przepisach prawa. Bez znaczenia dla sprawy postaje okoliczność dlaczego skarżąca dopiero w 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie ww. dokumentu. Cztery egzemplarze projektu były w posiadaniu organu, dwa z nich nie zostały przekazane stronie mimo obowiązku prawnego ciążącego na organie. To jest faktem w sprawie. Fakt ten powoduje również nieuprawnione twierdzenie organu, iż projekt budowlany nie może być urzędowo poświadczony wzmianką o jego zatwierdzeniu, gdyż nie ma pracownika wydającego decyzje zatwierdzającą ten projekt. Wzmianka o zatwierdzeniu projektu budowlanego dokonywana na tym dokumencie jest tylko poświadczeniem, że to ten projekt podlegał stosownemu rozstrzygnięciu organu. Takiego poświadczenia dokonuje organ, a za organ działają osoby należycie umocowane na datę dokonywanej czynności. Nie może uchodzić uwadze organu okoliczność, że poświadczenie ma dotyczyć dokumentu, który jest w jego posiadaniu i nigdy nie był zwrócony stronie. W tych warunkach Sąd uznał skargę za zasadną i orzekł o obowiązku organu wykonania czynności odpowiadającej żądaniu strony, czynności podlegającej kontroli Sądu. Podstawą orzeczenia, poza ww. przepisami, był art. 149 § 1 ppsa. Wyznaczając organowi termin do wykonania tej czynności Sąd uwzględnił charakter tej czynności, czas konieczny, a zarazem wystarczający do jej wykonania. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ppsa.