II SA/Wa 1248/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Olga Żurawska - Matusiak Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego K. L. w ramach rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2005 r. małżeństwo R. i K. L. zostało rozwiązane przez rozwód. W dniu 13 października 2010 r. K. L., powołując się na art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o dokonanie rozkwaterowania jego oraz byłej małżonki wraz z synem, zamieszkałych w tym samym lokalu. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w ramach rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie, uzasadniając, iż przepis art. 41a ustawy o zakwaterowaniu (...) wszedł w życie w dniu 1 lipca 2010 r. i zdarzenia mające miejsce przed tą datą nie są objęte regulacją ww. przepisu. Skoro rozwiązanie małżeństwa Państwa R. i K. L. przez rozwód nastąpiło w dniu [...] marca 2005 r., tj. przed wejściem w życie przepisu art. 41a, to żądanie to jest bezprzedmiotowe. Od decyzji tej K. L. złożył odwołanie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] , rozpoznając sprawę, nie znalazł podstaw do jej uchylenia i utrzymał decyzję w mocy. Organ podkreślił, że norma zawarta w art. 41a ustawy ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, które zaistniały od momentu wejścia w życie przedmiotowej regulacji, tj. od dnia 1 lipca 2010 r. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także tych zdarzeń i skutków prawnych, które powstały przed dniem 1 lipca 2010 r. znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach ustawy. Organ wskazał, że ustawodawca, redagując przepis art. 41a ustawy, świadomie odwołał się do konkretnie oznaczonego w czasie zdarzenia w postaci "uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód", co pozwalało dodatkowo uzasadnić przekonanie, że jego wolą nie było objęcie ww. regulacją wszystkich rozwiedzionych małżonków, a jedynie tych, wobec których rozwód został orzeczony po dniu 30 czerwca 2010 r. Wobec tego, iż wskutek niewłaściwej wykładni organ administracji publicznej wszczął postępowanie, należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o nakazanie wydania decyzji na podstawie art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że sprawę tę należy traktować jako całość. Podkreślił, że skoro wniosek w przedmiocie rozkwaterowania został złożony po dniu 1 lipca 2010 r., to winien być rozpoznany w oparciu o obowiązujące w dacie jego złożenia przepisy prawa. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] , na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę K. L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymującą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego K. L. w ramach rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie, uchylił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2011 r. Jednocześnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego K. L. w ramach rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw oraz art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 lipca 2010 r. dotychczasowe przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, podjęciem ostatecznej decyzji administracyjnej lub zawarciem umowy. Oznacza to tym samym, że zgodnie z powyższym znaczenie ma nie data orzeczenia rozwodu, lecz data złożenia wniosku o rozkwaterowanie. Czyli w sprawach wszczętych po dniu 1 lipca 2010 r. zastosowanie mają przepisy nowe. Podkreślił, że z przedmiotowym wnioskiem wystąpił w dniu 13 października 2010 r., a więc niewątpliwie po dniu 1 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. uchylił tę decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu decyzji orzeczenia przywołał treść art. 54 § 3 ppsa i wskazał, że warunkiem wydania decyzji w trybie "autokontroli" jest uwzględnienie roszczenia w całości. Oznacza to, że organ, wydając decyzje, musi uwzględnić zarzuty, wnioski, jak i wskazaną podstawę prawną. Organ działa zatem w zastępstwie sądu administracyjnego. Przez uwzględnienie sprawy w całości rozumiemy uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, iż chodzi mu o inne rozstrzygnięcie sprawy. Organ winien dokonać oceny zasadności skargi według tych samych kryteriów co sąd. Sąd, uchylając decyzję, wskazał, że organ wprawdzie powołał jako postawę zaskarżonej decyzji art. 54 § 3 ppsa, to jednak wydana przez organ decyzja nie spełniała podstawowej przesłanki zawartej w powołanym przepisie, organ nie uwzględnił bowiem skargi w całości. Przedmiotowe postępowanie zostało wywołane wnioskiem z dnia 6 października 2010 r., w oparciu o art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. nr 41, poz. 398 ze zm.), skierowanym do dyrektora Oddziału Regionalnego WAM o rozkwaterowanie skarżącego i jego byłej żony po orzeczonym rozwodzie. Oczekiwaniem K. L. było więc uzyskanie pozytywnej decyzji w przedmiocie rozkwaterowania, a nie decyzji odmownej i tylko wówczas nastąpiłoby uczynienie zadość żądaniom skarżącego w całości. Czyli oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować art. 54 § 3 ppsa, gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli zaś nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas organ nie może wydać decyzji w trybie autokontroli, lecz powinien przekazać sądowi sprawę do rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie zaś z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] lipca 2011 r., wydanej w trybie "autokontroli", odżyła zatem skarga, złożona na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] kwietnia 2011 r. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270)). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga K. L. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa WAM z [...] kwietnia 2011 r. narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego K. L. w ramach rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25). Postępowanie w niniejszej sprawie, zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczyło rozkwaterowania skarżącego oraz jego byłej żony z lokalu mieszkalnego, który w dniu [...] marca 1994 r. przydzielony został decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] , wydanej przez Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań nr [...] K. L. W decyzji uwzględniono żonę skarżącego oraz syna A. L. O rozkwaterowaniu żołnierza zawodowego stanowi art. 41a ustawy o zakwaterowaniu. Stosownie do treści tego przepisu, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód. Rozkwaterowania organ dokonuje w sposób określony w art. 41a ust. 1 pkt 1 – 3 cytowanej ustawy. Powodem uznania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącego o dokonanie rozkwaterowania, za bezprzedmiotowe było stanowisko organu, wskazujące, że rozkwaterowanie żołnierza zawodowego w oparciu o art. 41a ustawy o zakwaterowaniu może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wyrok orzekający rozwód żołnierza zawodowego uprawomocnił się po 1 lipca 2010 r., tj. po wejściu w życie tego przepisu. W ocenie Sądu, stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] co do bezprzedmiotowości postępowania z tej przyczyny jest nieprawidłowe. W sytuacji, gdy strona postępowania nie spełnia warunków do pozytywnego załatwienia jej wniosku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte i prowadzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17). Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Uznanie żądania strony za bezzasadne może skutkować wyłącznie odmową uwzględnienia wniosku (w tym przypadku odmową dokonania rozkwaterowania), a nie umorzeniem postępowania. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o dokonanie rozkwaterowania w oparciu o obowiązujący w chwili składania tego wniosku przepis art. 41a ustawy o zakwaterowaniu. Wbrew stanowisku Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] , a następnie Prezesa WAM, istniały zatem podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej, bądź nie, żądanie skarżącego. Nie zachodziły też żadne przyczyny o charakterze podmiotowym, które by czyniły to postępowanie bezprzedmiotowym. Innymi słowy, istniał przedmiot postępowania oraz istniały strony tego postępowania. Organy administracji publicznej zobowiązane były zatem rozpoznać sprawę i orzec co do jej istoty. Powyższe oznacza również, że stanowisko organu odwoławczego co do cywilnoprawnego charakteru sprawy, wszczętej wnioskiem skarżącego z 13 października 2010 r. o rozkwaterowanie, jest całkowicie nieprawidłowe. W tej sytuacji Prezes WAM, utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z [...] lutego 2011 r., który umorzył postępowanie, w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 1 pkt 1 in fine k.p.a., albowiem postępowanie w sprawie rozkwaterowania, zainicjowane wnioskiem skarżącego z 13 października 2010 r., nie było bezprzedmiotowe. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] , ponownie rozpoznając sprawę, winien zatem wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, uwzględniając przy tym stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku o rozkwaterowanie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.