II SA/Ke 535/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął w dniu 11 maja 2011 r. wniosek L. K. o przyznanie płatności na rok 2011, do którego dołączyła sześć załączników graficznych oraz informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności. Kontrola na miejscu przeprowadzona metodą teledetekcji w dniu 3 października 2011 r. w gospodarstwie rolnym L. K. (na podstawie wywiadu terenowego z dnia 5 sierpnia 2011 r.) wykazała nieprawidłowości na działkach rolnych A, C, E i F. W przypadku działki rolnej A stwierdzono, iż na całej powierzchni zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, a co za tym idzie stwierdzono nie przestrzeganie norm dobrej kultury rolnej, w przypadku działki rolnej C stwierdzono, iż powierzchnia wynosi 1,36 ha, a nie jak została zadeklarowana 1,39 ha; w przypadku działki rolnej E stwierdzono powierzchnię 0,62 ha; a nie 0,63 ha, w przypadku działki rolnej F stwierdzono powierzchnię 0,24 ha a nie jak została pierwotnie zgłoszona 0,10 ha. Na potwierdzenie powyższych ustaleń sporządzono raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanych działek rolnych oraz zdjęcia obrazujące stan zagospodarowania działek zgłoszonych do płatności. Producent nie został powiadomiony o kontroli oraz nie był obecny w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych. Raport został przekazany stronie przesyłką poleconą w dniu 28 grudnia 2011 r. oraz w dniu 11 stycznia 2012 r. po korektach. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] przyznał L. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w wysokości 3552,85 zł oraz nakazał podjęcie działań mających na celu usunięcie stwierdzonych podczas kontroli niezgodności. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ II instancji wskazał, że L.K. w ww. wniosku z dnia dniu 11 maja 2011 r. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej sześć działek rolnych o łącznej powierzchni 8,81 ha. Na podstawie przeprowadzonej kontroli metodą teledetekcji ustalono, iż powierzchnia kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową wynosi 7,54 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (8,81 ha) a powierzchnią stwierdzoną (7,54 ha) wynosiła 1,27 ha (wykluczona z płatności działka rolna A), co stanowi 16,8435 % powierzchni stwierdzonej (7,54 ha). Konsekwencją powyższego jest pomniejszenie przysługującej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Płatność w wysokości 3552,85 zł stanowi iloczyn powierzchni stwierdzonej, tj. 7,54 ha pomniejszonej o dwukrotność powierzchni zawyżonej (2 x 1,27 ha) oraz stawki płatności JPO na rok 2011 - 710,57 zł/ha. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie pomiary powierzchni zgłoszonych do płatności odbywały się w oparciu o materiał graficzny złożony wraz z wnioskiem w dniu 11 maja 2011 r. Na przedmiotowych załącznikach producent rolny zaznaczył granice upraw zgłoszonych do płatności, których powierzchnie zostały zawarte w części VIII formularza wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych". Kopie załączników graficznych zostały przekazane do organu odpowiedzialnego za kontrole na miejscu, który na ich podstawie przeprowadził wywiad terenowy oraz wykonał zdjęcia kontrolowanych działek. Następnie za pomocą, narzędzi teleinformatycznych dokonano pomiarów powierzchniowych działek zgłoszonych do płatności, na podstawie których stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną, a powierzchnią zmierzoną. Organ podkreślił, iż zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, iż stwierdzona powierzchnia działek rolnych jest powierzchnią prawidłową odzwierciedlającą stan faktyczny. W ocenie organu zasadniczym dowodem w niniejszej sprawie jest pięć zdjęć wykonanych na powierzchni spornej działki A, które w sposób nie budzący wątpliwości przedstawiają obszar, który nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej, a co za tym idzie uznano, iż na powierzchni działki zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Odnosząc się do treści odwołania, w którym strona poinformowała, że w marcu 2011 r. na powierzchni działki rolnej A posadzone zostały śliwy, organ zauważył, że sad jako uprawa trwała został zakwalifikowany do jednolitej płatności obszarowej. Zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r., wieloletnie plantacje trwałe uznaje się za utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli są utrzymywane w stanie niezachwaszczonym. W przypadku działki rolnej A stwierdzono brak przestrzegania minimalnych norm, bowiem na całej powierzchni stwierdzono zachwaszczenie, co zostało udokumentowane na sporządzonych zdjęciach. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L.K. wskazał, że całkowicie się zgadza ze stwierdzonymi przez organ nieprawidłowościami, co do działek C, E i F. Natomiast co do działki rolnej A (nr ewidencyjny [...]) podkreślił, że nie jest prawdą, aby zaniechał na niej działalności rolniczej. Wyjaśnił bowiem, że na tej działce w marcu 2011 r. zasadził sad śliwkowy w ilości około 700 drzewek, we wrześniu celowe zaprzestał odchwaszczania w młodym sadzie, co jest wskazane dla zatrzymania śniegu i ochrony przed mrozem. Być może dzięki takiemu postępowaniu ocalił drzewka w mroźną zimę, a sad cały czas rośnie i w przyszłym roku spodziewa się pierwszych owoców. Na dowód powyższego skarżący dołączył do skargi płytę CD ze zdjęciami jego działki rolnej A, nr ewidencyjny [...], wykonanymi w dniu 2[...] W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do dołączonych przez skarżącego zdjęć organ wywiódł, że zostały one wykonane na działce oznaczonej numerem [...], sąsiadującej z zadeklarowaną przez skarżącego do płatności działką nr 1099, co wynika z porównania tych zdjęć ze zdjęciami wykonanymi w dniu 4 sierpnia 2011 r. w czasie kontroli terenowej gospodarstwa M. C., która zgłosiła do płatności działkę nr [...], na której znajduje się sad. Porównanie wskazało bowiem, że wszystkie dołączone do akt sprawy zdjęcia przedstawiają tę samą działkę. Ponadto kontrola przeprowadzona na działce nr [...], nie wykazała żadnych nieprawidłowości, co dowodzi, że ustalenia organu są prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170/08 poz. 1051 ze zm.), w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony natomiast oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170/08 poz. 1051 ze zm.), w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności bezpośrednich niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom Agencji stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron, udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wymogom powyższym nie odpowiada. Stwierdzić bowiem należy, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego w zakresie sposobu zagospodarowania zgłoszonej do płatności działki nr [...] (działka rolna A), przez co stwierdzenie, że na działce tej zaniechano prowadzenia działalności rolniczej jest, co najmniej przedwczesne. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie L.K. od początku konsekwentnie zarzucał, że w czasie przeprowadzonej przez organ kontroli w dniu 4 sierpnia 2011 r. doszło do pomylenia jego zgłoszonej we wniosku o dopłatę działki nr [...], na której znajduje się młody sad śliwkowy, z działką sąsiadującą od południowego zachodu, oznaczoną nr 1198, która od wielu lat nie jest uprawiana. Pomyłka ta spowodowała, że skarżący nie otrzymał płatności na tę działkę na rok 2011. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia tej spornej okoliczności, ograniczając się jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wskazania, że pięć zrobionych w czasie kontroli z dnia 4 sierpnia 2012 r. zdjęć w sposób nie budzący wątpliwości przedstawiają obszar, który nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej. Brak weryfikacji tej okoliczności powoduje, że wciąż nie wiadomo, czy na spornej działce znajduje się młody sad śliwkowy, czy też na skutek zaprzestania działalności rolniczej jest ona zachwaszczona. Warto również zauważyć, że w odpowiedzi na skargę odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego zdjęć (które jego zdaniem obrazują stan działki A tj. półtoraroczny sad śliwkowy z osłonkami) organ zarzucił, że L.K. zamiast zdjęć działki A, przedstawił zdjęcia nie będącej jego własnością działki nr [...] należącej do M.C., która uzyskała na tę działkę płatność bezpośrednią. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. skarżący wyjaśnił, że M.C. rzeczywiście ma śliwkowy sad o powierzchni około 1, 40 ha w sąsiedztwie jego sadu położonego na działce nr 1099, ale drzewka w jej sadzie mają po około 10, 5 i 2 lata w różnych miejscach. Na dowód tej okoliczności skarżący przedstawił zdjęcia obrazujące - jak twierdzi - jego sad składający się z jednakowych drzewek – śliwy, które posadził w marcu 2011 r. jako roczne sadzonki. Odnosząc się do tych zarzutów pełnomocnik organu wyjaśnił, że sposób dokonywania kontroli, urządzenia jakimi posługują się wykonujący kontrole pozwalają na stwierdzenie współrzędnych miejsc, z których zostały zrobione zdjęcia i powiązanie tych współrzędnych ze współrzędnymi granic zgłoszonych we wniosku działek. Dlatego w jego ocenie w trakcie kontroli z dnia 4 sierpnia 2011 r. nie doszło do żadnej pomyłki. Powyższy pogląd organu jest trudny do zaakceptowania w sytuacji, gdy skarżący cały czas twierdzi, że działka rolna oznaczona literą A jest użytkowana przez niego rolniczo, wyjaśnia na czym polega pomyłka organu i na potwierdzenie swych twierdzeń przedstawia dowody w postaci zdjęć, które nie zostały zweryfikowane przy pomocy urządzeń stosowanych przez organ, ale w oparciu o wzrokową ocenę porównawczą. Ponieważ taki sposób weryfikacji nie wyklucza możliwości pomyłki, w celu jednoznacznego i dokładnego ustalenia, co faktycznie znajduje się na działce nr [...] (działka rolna A), a w konsekwencji, czy jest ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, konieczne jest przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu i w przypadku stwierdzenia różnicy między twierdzeniami skarżącego, a stanem na miejscu podanie jej wraz ze wskazaniem dowodów tą okoliczność potwierdzających. Sprawdzenie takie jest możliwe skoro przedmiotem wniosku strony jest uprawa wieloletnia, która - według twierdzeń skarżącego - w dalszym ciągu istnieje na zgłoszonej do płatności działce. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien skontrolować na miejscu, jaki jest faktyczny stan na działce A i stosownie do poczynionych ustaleń wydać prawidłowe rozstrzygniecie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.